王颖：基于市县实践的生态红线及自然保护地技术要点解读 | 学术季
导读
2020年9月19日下午，由中国城市规划学会统筹，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城市规划设计研究院主办，华中科技大学城市规划系、湖北省新型城镇化工程研究中心承办的2020中国城市规划学术季“市县国土空间总体规划”华中科技大学建筑与城市规划学院专场会议正式举行。上海同济城市规划院空间规划院副院长、教授级高工王颖应邀作题为《基于市县实践的生态红线及自然保护地技术要点解读》的精彩报告。
本文字数：3418字
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王 颖
上海同济城市规划院空间规划院副院长、教授级高工
王颖副院长解读了生态红线划定的相关文件、生态红线划定技术要点、自然保护地体系的要求、生态红线的省市级双向联动四部分内容。首先分析了生态红线划定依据的相关文件，在此基础上，提出生态红线和自然保护地的划定必须明晰相关要求，例如自然保护地核心区禁止人类活动，自然保护地核心区以外生态保护红线以内的准入人为活动；并强调在划定过程中需要以问题导向作为评估调整的依据和原则，以喀什为例提出了生态红线划定的四大划定原则和四种处理方式；最后结合温州的实际情况，解析了自然保护地体系的构建，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类，并以汉中市的案例剖析了生态红线划定过程中，省市县联动的相关实际问题。
一、首先是对生态红线划定相关文件的解读
分别是：
2019年5月23日中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》即中共中央国务院18号文；
第二个是2019年10月25日《关于国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》即中共中央国务院48号文。
第三个是2019年11月25日在全国国土空间规划培训会上，陆昊部长以视频会议的形式围绕当前国土空间规划重点工作和需关注问题，从15个方面进行了工作部署，其中特别强调生态红线的划定要以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，自然保护地体系即国家公园——自然保护区——自然公园，都应纳入到生态红线里。
二、从生态红线管控分级概念、评估工作要求和评估调整原则等三方面介绍生态红线划定的技术要点。
1、生态红线管控分级
根据《关于国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确几个基本概念——自然保护地核心区、自然保护地一般控制区和生态保护红线内其他区域。
接着提出这些区域的管控分级要求：
自然资源保护地核心区域原则上禁止人为活动；
自然资源保护地一版控制区及生态保护红线内其他区域严格禁止开发、建设性活动，允许国家重大战略项目和8类有限人为活动。
王颖副院长详细介绍了8类有限活动的具体内容。
1 零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖
2 因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘察，公益性自然资源和地质勘查
3 自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测和涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢救活动
4 经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集
5 经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动
6 不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设
7 必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护
8 重要生态修复工程
根据《关于国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，三条控制线虽然都是刚性管控，但严格程度不同，生态保护红线和永久基本农田是由国务院审批，要高度重视生态红线的评估调整工作。
2、生态红线评估工作要求
自然资源部《生态保护红线自查报告提纲》明确生态红线评估的成果要求，强调问题导向，在原有生态红线评估的基础上针对问题进行调整。地方也出台了地方的评估文件，王副院长列举了新疆自治区和陕西省自然资源厅印发的相关落实文件，其主要内容与部里一致，同时也反映了地方性的要求。
3、评估调整的依据和原则
四大原则分别是：
保护优先；生态功能和资源保护摆在最重要位置
只增不减；确保生态保护红线不低于自治区下发展
应划尽划；生态功能重要与环境敏感脆弱地区补充划入
完整性与灵活性相结合；保证生态完整性，小斑块灵活处理
四种处理方式分别是：划入；划出；保留；边界微调。因此生态红线的评估和调整不是重新划定、推倒重来，而是针对问题、解决问题，优化完善。
4、新疆喀什地区案例
王副院长以喀什为例对前面提到红线划定中应遵循的应划尽划进行详细说明。如应划尽划的原则和要求：将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域、潜在重要生态价值区域和评估调整后自然保护地划入。
基于喀什地区双评价，将原有生态功能极重要区域、自然保护地、水源保护地与现有生态红线进行叠合，将未划入的进行补划，但有些情况比较特殊，比如莎车国家湿地公园，需要有选择性的划入，具有旅游服务功能的建议不划入，以生态保育功能为主的建议划入。
矛盾冲突识别：主要针对现有红线中存在的问题和矛盾，在符合面积不减少，生态功能不降低，性质不改变的前提下，科学进行统筹调出。将其概括成7种情况，并结合喀什的实例，对喀什现有生态红线中的永久基本农田，建议调出生态红线。
边界一致性分析：主要是针对管控边界复合性进行微调，防止边界的微小交叠、偏移或坐标数据的微小偏差。比如与行政区界限，雪线边界存在不一致情况，可以根据高分辨率遥感影像及三调数据对红线进行逐图斑微调，确保红线边界与自然地理界线一致性
三、自然保护地有关内容的分析解读
首先明确自然保护地的概念，自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域
我国目前各类自然保护区、风景名胜区、森林公园等，由于原有的各类自然保护地边界范围不清，管理范围交叠，国家又重新按照生态价值和保护强度将自然保护地由高到低依次分为三类：国家公园、自然保护区、自然公园。
（1）国家公园：以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。（2）自然保护区：保护典型的自然生态系统，珍惜濒危野生动植物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹的区域。（3）自然公园：保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观，地质地貌和文化多样性得到有效保护。
自然保护地的调整也需要遵循相应规则，进行科学评估和调整。具体评估调整主要有三类方式，分别是：（1）调入——范围划入；（2）调出——范围划出；（3）退出——范围保留，功能退出。
自然保护区域范围调整以省级行政区域为单元，如需较大调整，要先报国务院批准才能进行。自然保护区要依据原有保护区域进行划定，由于原自然保护区核心区、缓冲区管控要求基本接近，在一般情况下，将自然保护地原核心区和原缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。
四、强调科学划定生态保护红线需要上下联动
生态保护红线要强调省市联动，既要符合上位规划的总体方向和要求，又要结合地方实际进行精细化的校核。既不能全听上位规划的，也不能全部按照地方来做，需要进行上下联动，分析差异点，最终科学确定生态红线范围。以汉中市为例，汉中处于秦岭南麓，与陕西省国土空间规划所确定的省级生态红线有不一致的地方，需要分别结合省级和市级的双评价成果进行科学分析，查找差异原因，对各个评估要素和权重进行甄别，最终达到生态红线的上下协同。
参考文件
《关于国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》
《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》
《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》
张尚武
点评
张尚武
中国城市规划学会乡村规划与建筑学术委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授、博导
张尚武副院长认为，王颖副院长的报告结合大量具体的案例实践性和政策针对性很强。目前生态红线的划定是一项重要任务，同时也存在许多矛盾，生态保护对各类开发行为的约束以及许多历史遗留问题造成生态红线划定中的诸多困难。王副院长谈到许多概念界定，这是在在规划编制中要首要了解的。涉及到地方评估工作，如何建立一个更有效更科学的工作方法来识别生态高度敏感的地区，这个与整个编制体系构建息息相关。
目前国土空间规划各个层面的工作都在开展，王副院长谈到了生态保护红线划定要有自上而下和自下而上联动的过程，这是一个重要的工作方法。关于冲突问题，王副院长谈到了生态红线与永农发生冲突以及如何调整、如何划出、如何认定两种空间，在双评价下认定生态功能极重要地区的边界在哪里，这些基础性工作也影响管理与政策制定，是重点也是难点，最终我们希望构建的是个整体生态优先、保护与发展并重的格局。
供稿单位：华中科技大学建筑与城市规划学院
稿件整理人：朱晓宇 林颖，并经报告人确认
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