徐碧颖：从蓝图到路线图——北京丽泽金融商务区规划综合实施方案的探索与思考 | 学术季
导读
9月26日下午，由北京城市规划学会主办、北京市城市规划设计研究院承办、北京市规划展览馆协办的学术季之“高起点，善思辨，深耕细作话实施——实现规划一张蓝图的首都探索”学术会议在北京市规划展览馆召开。北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师徐碧颖在会上作主题报告。
本文字数：4166字
阅读时间：13分钟
作者 | 徐碧颖
北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师
01
缘起：推动一张蓝图干到底的北京探索
规划实施是规划学术界、业界的重要母题，也是社会公众对城乡规划建设管理的关注焦点。一直以来，北京通过积极的实践与探索，努力解决规划在实施过程中面临的问题。
改革开放以来，我国在社会经济发展上取得了辉煌的成就，但也存在着可提升的空间。根据世界银行发布的《全球营商环境报告，2018》，中国在全球190个经济体中排名第78位。此后，北京密集出台了一系列优化营商环境的政策文件，以压缩办理时限，提高审批效率，全面加强事前技术咨询、建立事中并联办理、强化事后监管服务的方式，对全市建设项目行政审批流程进行了重大改革和重新再造。至2020年，中国在该项报告中跃居第31位，为此，世界银行对外发布了《中国优化营商环境的成功经验》专题报告，认为中国取得了巨大成就。
在回龙观地区规划部门主动作为，积极响应市民公众关心的热点问题，修建了回龙观自行车专用道，解决了地区出行难点。尤其在后疫情时期，自行车专用道大量圈粉。这些事件在收获好评满满的同时，也显现出城市在快速建设过程中的客观现象与问题，提醒我们对规划实施的工作要有更深入的思考。
习总书记多次强调，发扬钉钉子的精神，一张好的蓝图一干到底。中共中央、国务院对北京总规的批复中指出，坚决维护规划的严肃性和权威性，坚持一张蓝图干到底。对规划实施提出了更高的战略性要求。
由此可见，编制完规划蓝图仅仅是个开始，如何在实施的过程中保证目标不走偏，路径最优化、建设有效率？这就如同需要一个良好的导航系统，明确交通工具、甄选行车路线，把控行程时间，并对各类突发情况做好预案，形成一套完整的出行攻略。基于这些思考，北京提出了规划综合实施方案，为科学实现蓝图编制切实可行的路线图。
02
聚焦：规划综合实施方案的定位与特点
“实施方案”最初源自土储部门，在土地储备阶段，明确项目设置、范围、资源条件、市政、交通和公共服务设施条件、资金分析和其他重大实施问题等内容。“规划综合实施方案”一方面充分体现了规划对关注实施，进而面向实施的理念传承，另一方面也重点聚焦了规划在引领社会经济发展、支撑社会治理体系的综合性作用。
2020年4月，北京市正式发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，构建了市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类的国土空间规划体系，正式提出了详细规划包括控制性详细规划、村庄规划和规划综合实施方案，并持续探索其定位、特点与发展方向。
图：北京市“三级三类”国土空间规划体系示意图
（1）详细规划的重要层级
规划综合实施方案是详细规划的重要类型，是上位规划的统筹落实。强化了其作为详细规划的内涵属性，承担着对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排的重要职责，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设用地项目规划许可、进行各项建设的法定依据。
作为详细规划的内容之一，全面加强规划统筹，充分发挥政府在社会治理中底线管控、公共保障的职责担当，推动上位规划的有效传导与落实，促进各专项规划的深度融合与一体输出，直面项目建设，是保障一张蓝图干到底的关键性阶段。
（2）共议共建的协商平台
规划综合实施方案是推动共议共建的协商平台，其编制过程面向各级各类政府主管部门，实现多规合一。同时面向多元社会主体，实现共治共享。通过编制过程中多维度、多场景、多条件下的博弈与互动，才能最终形成商定共识，成为规划实施的行动指南。
图：规划综合实施方案协商平台示意图
（3）制度化管理与模块化编制
在规划管理层面，编制规划综合实施方案的目标非常明确，即在控规的指导下，分不同审批阶段服务立项、规划设计条件制定和设计方案审查。为此，划定实施单元类和建设项目类两大类规划综合实施方案，对应市区事权，明确主体责任，服务规划管理。
在实施单元类规划综合实施方案中，重点做好“地块控规+”，加强单元统筹和过程管控，以政府为主导，算好历史帐、规划帐、时间帐和效果帐，作为地区全域空间管控的依据，系统支撑规划设计条件的制定。
在建设项目类规划综合实施方案中，重点做好“设计方案+”，加强精准管控和精细治理，面向市场多元主体的特色需求，优化规划指标、建筑方案等内容，做到有时序、有政策、有资金、有保障，切实服务方案审查要求。
在编制技术层面，规划综合实施方案应用场景的多样化催生了编制内容的模块化和定制化，充分对接各主管部门的使用管理需求制定了多个模块的核心内容、规划深度和技术要求菜单，并预留好外接插口，进一步拓展工作内容。
03
实践：丽泽金融商务区的实施性工作
北京丽泽金融商务区位于中心城区西南，紧邻首都核心区。北京城市总体规划指出：丽泽金融商务区是新兴金融产业集聚区、首都金融改革试验区。2018年，北京大兴国际机场城市航站楼正式落户丽泽。高质量建设丽泽是深入实施北京城市总体规划，承接首都功能核心区功能疏解、带动城市南北均衡发展，促进京津冀协同发展，打造首都发展新的增长极的重要任务。
同时，丽泽金融商务区特色显著。它是金中都城墙遗址所在地，是北京建都起源地。它是中心城区西南地区重要的城市生态节点，对于修复生态格局、缓解局部热岛效应意义重大。在上一版规划近十年的实施过程中，丽泽面临多元主体统筹、地区品质提升等问题，其高效实施成为实现城乡一体、区域共赢的有效抓手。
2018年，丽泽金融商务区规划优化提升方案启动编制，于2019年底上报首规委办公会并获原则同意，绘制了地区发展的理想蓝图。为了推动一张蓝图干到底，把先进的规划理念贯彻到整个实施过程中，在蓝图方案的基础上进一步编制了规划综合实施方案。作为一个典型的实施单元类规划综合实施方案，基于全域空间精细管控和全生命周期精细管理的核心理念，从时空多维度，开展具体工作。
图：丽泽金融商务区区位示意图
（1）全域空间精细管控
坚持把每一寸土地规划的清清楚楚，做深做精规划统筹，开展大量专题专项，为方案蓝图定型、定位、定量，实现全域、全要素的规划精细管理，大大缩短后期项目落地时间，塑造丽泽场所精神。
一是拓展规划管控的外延。坚持以人为本，从园区到城区，实现把对建设用地的规划管控拓展到全域公共空间、街道空间、蓝绿空间的精细管理，深化细化了城市设计的各方面工作，精准落实到地块指标参数。坚持生态优先，从建设到生态，拓展详细规划对非建设用地的精细管控，统筹公园方案、河湖水系专项、蓄涝区专项，充分对接了规划、园林、水务等各部门的管理要求，落实规划管控条件。
图：建筑界面管控示意图
二是全面加强规划统筹。比如在城市航站楼地区，地下纵横贯穿5条轨道，交通环廊、综合管廊、地下能源中心等设施与商业、停车等空间相互嵌套，高层核心筒等结构构件竖向贯穿地下各层，在工程技术上必须采取统一规划设计、局部一体化建设的方式实施。依托规划综合实施方案，确定地下每一层的标高和主导功能，同时把地上塔楼位置于与地下工程要求对接深化，保障整版方案能够有效落实。
三是形成多方共识的成果输出。我们把基于多专项协同和多部门联动的规划共识写入规划成果，形成了四张核心图则，包括建设用地、非建设用地、公共空间和地下空间，切实指导具体项目建设。此外，匹配图则，我们还把管控规则也写入规划成果，比如建立要素三级管理机制，其中A级要素管底线，近远期都要保持不变；B级要素留弹性，可能面临市场变化或技术革新，能够通过建设项目的规划综合实施方案进行深化落实；C级要素重引导，在做好刚性管控的同时预留好发展弹性。
图：建设项目动态调整示意图
（2）全生命周期精细管理
坚持以钉钉子的精神，做优做实规划实施，全面对接市区各级政府、相关主管部门、权属单位、专业公司等，统筹好规划账、经济账、社会账和生态账，助力长效运营管理，实现一张蓝图干到底，陪伴丽泽可持续发展。
一是建立项目库。统筹轨道交通建设计划、地下空间一体化、用地权属及实施难易度、城市发展的阶段性要求等各项内容，确定近、中、远三期建设时序，建立七类项目库，强化基础设施和民生设施等的投资力度和时序优先性，促进难易捆绑、经营性与公益性项目捆绑，聚焦丽泽亮点，引导政府与市场投资，确保规划实施。
二是做实资金池。建立基于四个一级开发项目的资金池，明确每个项目包含的资金内容。梳理规划范围内可出让资源建筑规模，统筹商务区定位、招商引资、市场可接受情况等，测算各用途土地入市单价，预估土地入市收益价值。开展精细成本核算，实现每个项目及商务区整体的资金平衡。
三是出台政策包。一方面深化落实丽泽使用土地出让收益用于一级开发，以及市政基础设施、生态绿化等建设的专项政策，做好资金滚动投放，满足区域内基础设施的建设要求。另外一方面，陪同园区管委会实现从建设管理者向城市运营商的角色转变，提供“管家式”综合服务，包括政策补贴、公租房、国际教育医疗等一揽子招商引资、人才吸引的政策。加强城市空间的高质量管理维护和全周期品牌运营，切实提升园区资产价值，陪伴丽泽健康成长。
丽泽金融商务区的规划综合实施方案工作充分体现其定位与特点，是规划技术的统筹期，也是综合议事的窗口期，正是经过大规模、多主体的互动，使规划成果能够成为共识的商定和指导未来建设的行动指南。目前，按照规划综合实施方案，城市航站楼、三环城市运动休闲公园、金中都城墙遗址的考古挖掘等项目都在快速推进，向着规划蓝图的目标前行。
04
思考：以用户思维推动规划适应性生长
目前，北京正处在逐步完善国土空间规划体系的重要时期。尤其是城市总体规划、分区规划审批实施后，详细规划正逐步成为现阶段实操重点。外部环境条件的剧烈变革要求规划从原来的自发式、内涵式生长逐步转变为外向的适应性成长。为此，进一步挖掘详细规划配置空间资源的内涵，拓展全域空间管控的外延，强化多时空、多维度、多主体的深入统筹，以实现国土空间规划对于社会经济文化发展的战略引领和对共建、共治、共享社会治理格局的有力支撑。
同时，应进一步调整规划编制工作的定位，强化从技术思维向用户思维的转变。寻找多元需求、多维条件、多方参与下的规划共识，精心打磨规划产品，向更好的编制“能用、好用、管用、想用”的国土空间规划而积极前行。
供稿单位：北京市城市规划设计研究院
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