张京祥：面向城市创新需求的空间供给与治理创新 | 学术季
导读
作为2020年中国城市规划学会年会备受关注的专题会议之一，“双循环体系下的城市转型与治理”线上会议于9月19日上午成功举办。中国城市规划学会常务理事、城乡治理与政策研究学术委员会委员、南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授应邀作了题为《面向城市创新需求的空间供给与治理创新》的精彩主旨报告。
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张京祥
中国城市规划学会常务理事、城乡治理与政策研究学术委员会主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授
面向城市创新需求的空间供给与治理创新，主要阐述了三个方面的问题：第一个是关于研究背景的探讨、知识经济时代城市的创新发展问题；第二个方面是创新要素的新的空间需求问题；第三个方面是空间治理、空间供给和治理的创新策略。
一、 知识经济时代城市的创新发展
我国发展正面临着两种城镇化道路、两种命运前景的抉择。随着知识经济时代的到来，创新不仅成为全球经济增长的关键因素，而且在国家发展、城市竞争中的重要性不断加强。大卫·哈维的资本三重循环理论中指出，资本通过工业生产的一重循环进入以城市基础设施建设为主的二重循环，最终进入面向技术科研与社会公共消费的三重循环。资本的第三重循环是投向社会公共事业还是科技创新，对一个国家的未来发展将产生巨大的影响。美国之所以能成为当今世界真正的科技强国、世界的领导型国家，是因为它向科研创新投注了大量资本。可以说在城镇化中后期，创新是国家实现资本循环、确立全球领导能力的关键。当前世界经济结构正在发生新一轮的根本性的变革，世界上各大经济强国均对创新发展予以高度重视，先后颁布了国家层面的整体性创新战略，将创新纳入到国家发展目标和战略规划中。中国自2006年建设创新型国家战略提出以来，许多城市相继提出建设创新型城市的远景目标。十八大和十九大报告均强调创新对于引领发展和建设现代化经济体系的战略支撑作用，尤其进入后疫情时代，面对“逆全球化风险”，全球产业链收缩重塑，创新的重要性将更加凸显。
二、 创新要素的新空间需求
创新城市形成的基本过程可以简单地概括为一个等式：机遇锚点+创新系统=锚固的创新网络。机遇锚点是指各种各样的创新资源、在宏观经济周期中具有机遇抓捕能力的企业或科研单位等等。创新系统是指产业（金融）环境，文化氛围、政府治理等影响创新活动的系统环境，优质的创新系统应该导向于鼓励变革，激发锚点，并逐渐形成地方性的创新网络。
对一个城市而言，知识经济时代背景下创新驱动的经济形态与城市发展模式，必然需要新的城市空间与之匹配。从发达国家与中国一些创新先锋城市的实际情况看，创新要素的新空间需求正在重构城市空间价值分布格局。具体来看，创新经济发展对于城市空间变革的主要需求包括三个方面：
1
创新企业的应变需求：创新企业的变革特征正在驱动产业空间的适应性调整。
一方面创新企业在生产经营方式上的变革将催生新的区位选择逻辑与空间利用方式。不同于规模化、标准化、层次化的传统工业化生产模式，基于办公室的业务与制造业务之间的界限越来越模糊，展现未曾有过的“灵活与自由”。另一方面创新企业的崛起将伴随着传统企业的衰退和淘汰，并引发存量产业空间的低效闲置与再利用过程。
2
创新网络的开放需求：创新将从封闭（线性模式）走向开放（网络模式）。
全球（跨地区）创新网络的链接和地方创新网络的加密是两种并存的网络地理现象。尽管现代交通通讯技术为超越地理限制的创新合作提供了可能，但地理邻近对于知识传递仍然具有不可替代的价值。开放式创新是企业、高校以及科研机构、消费者等各类创新主体互动、协调的动态过程，创新网络便是对于这种创新合作关系的描述。
3
创新人才的人本需求：创新人才的流动不再受制于由企业（就业）分布所决定的单向逻辑，呈现越来越显著的生活指向性。
“80后”、“90后”成为创新人才的主体，更注重生活价值与生命意义，对更高品质、更多样化的公共服务和空间环境具有强烈需求。他们不仅需要混合紧凑的工作、生活 空间，同样也需要以高品质的公共空间，生活空间与工作空间融合成为影响创新人才空间选择的首要元素。在此背景下，城市创新空间也正在不断崛起，“从硅谷回归硅巷”，2014年布鲁金斯学会的研究指出，创新的地理格局从位于郊区的孤立产业园区向更密集、更混合的城市核心迁移，创新活动将优先在空间多样性高的地区（尤其是大都市核心区）集聚，创新活动逐渐回归城市内部的创新空间。
三、 空间供给与治理创新
创新型经济的快速发展，极大地改变了城市空间使用的基本逻辑，使得针对传统工业化生产的空间供给模式暴露出诸多问题。作为塑造创新型经济的保障性、支撑性政策，空间供给的重要作用日益受到重视。空间供给与治理创新是推动城市创新发展的重要手段，面对经济形态与空间的全新逻辑关系，能否促成空间供给与治理创新型经济“相向而行”将成为城市创新竞争力的关键。
在图纸上描绘一个空间是非常容易的，但是图纸如何变成现实，怎么能够在经济社会发展的过程中真正有动力、有可行的路径去实现，更重要的是依靠制度设计。为了迎接创新时代的到来，为了支撑创新经济的发展，我们需要有一些新的空间逻辑。创新型经济的快速发展极大改变了城市空间使用的基本逻辑，针对传统工业化生产的空间供给模式暴露出诸多问题。作为塑造创新型经济的保障性、支撑性政策，空间供给与治理创新的重要作用日益受到重视。围绕面向创新型经济的空间管控、空间组织和空间营建的新需求，空间供给与治理创新应当重视以下五个方面：
01
第一是要建立适应创新不确定性的控规管理体系。
对控规进行分层分级式的改革，对控规编制单元进行总体容量和底线要素控制，把发展地块的规划灵活性交给基层、交给面向一线的规划管理单位，以便对创新的不确定性和多样性做出及时的应对。
02
第二是提倡促进功能混合的用地管控方式。
水平方向上用地功能的混合和垂直方向上建筑功能的混合，是优质创新型空间的最突出特征，能够满足创新人才弹性的工作、休闲需求。这就要求我们对传统的用地管理模式提出新的改革，鼓励混合土地出让形式，明确提高用地的可兼容比例。
03
第三是构建吸引创新项目的土地供给方式。
近年来，为了降低创新企业经营成本，各城市都在探索定向出让、限价出让的土地供给方式。例如，深圳建立宽谱系的重点产业项目遴选机制，提出重点产业项目遴选模式可以采用“带产业项目”挂牌出让或者先租后让方式供应，实现“定向供给”。杭州通过面向创新型产业的限价配置方式，来降低企业用地成本，实现对创新企业的精准供地。
04
第四是构建促进持续创新的存量盘活方式。
通过有序放松“临时使用”的功能管制、发挥国有园区平台的创新服务潜力、理顺“政府-市场”的权限、完善更新导控流程、加大对低效用地企业的考核倒逼力度等手段，推动企业自主创新升级。
05
第五是促进创新交往的空间营建方式。
创新空间实际上是强调空间的多样性、功能多样性、混合性，要鼓励创新街坊的一体化开发和整体管控模式，营造促进交往的空间氛围。除此之外，创新空间还有一点很重要的就是文化的植入，可以通过设立公共空间促进中心，联动城市营建与创意活动，去点亮创新空间的文化氛围。
面向城市创新发展的新需求，需要超越工业化时代的增长主义思维，通过空间供给与治理创新，形成对创新型经济的有利推动、有效支撑，最终促成空间治理与创新型经济的“相向而行”。
供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会
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