程晓陶：消除“城市看海”，需以流域为单元做好综合治水的统筹规划 | 学术季
导读
9月17日，学术季重要活动之一，由中国城市规划学会指导，中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会主办的第四届全国城市安全与防灾规划年度论坛暨2020年中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会年会以线下线上同步举行的形式顺利召开。中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员、中国水利水电科学研究院教授级高工、国家减灾委专家委员会委员、水利学会城市水利专委会主任委员、水利学报主编程晓陶作题为《消除“城市看海”，需以流域为单元做好综合治水的统筹规划》的主旨报告。
本文字数：3605字
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程晓陶
中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，中国水利水电科学研究院教授级高工、国家减灾委专家委员会委员、水利学会城市水利专委会主任委员、水利学报主编
程晓陶教授认为：改革开放以来，伴随着城镇化、工业化的迅猛进程，水资源短缺、水环境污染与水生态恶化问题也日益突出，迫切需要全方位构建更加强有力的水安全保障体系。要认清洪涝灾害的连锁性与突变性，以流域为单元，统筹规划、综合治理才是消除“城市看海”的根本出路。
一
我国城市洪涝风险的演变特征与动因相应机制
改革开放40年以来我国城镇化进入加速发展阶段。1978～1998年的20年间常住人口城镇化率从17.9%提升到30.4%，前20年仅上升12.5个百分点；而2018年城镇化率达到59.6%，后20年增长了29.2个百分点，可见城镇化进程之迅猛。本世纪新增常住城市人口超过美国全国人口的总和。快速发展初期，城市建设普遍存在“先地上，后地下”现象，1990年代一度水患频发，1998年举国上下的抗洪斗争，凸显了水利基础设施建设滞后，欠账太多的问题。发展中水问题日趋复杂艰巨与水安全保障要求日益提高的矛盾日益突出，处理不当会演变成水危机。
01
迅猛城镇化背景下水灾损失变化特征
随着大江大河防洪能力的逐步增强，我国洪灾相对损失与人员伤亡显著下降。然而，直接损失呈双峰型变化。2010年以来，10年中有4年损失高达2600亿～3700亿之间。但相对损失进一步下降到0.4%，人员伤亡明显减少，说明水利投入持续增长对支撑发展与保障安全起到了重要的作用。然而，一旦遭遇不利年份，仍可能发生较大伤亡。
中国1990-2019年洪涝灾害经济损失与受灾人口
02
我国水安全保障的形势空前严峻
统计数据表明，2006年以来我国每年遭受洪涝的城市都在百座以上，水灾总损失与受灾城市数明显成正比。而农村大量青壮劳动力外出务工，贫困地区防灾能力更为薄弱。同时，伴随城镇化、工业化的迅猛进程，水资源短缺、水环境污染与水生态恶化问题也日益突出，迫切需要全方位构建更加强有力的水安全保障体系。
03
城市洪涝风险特性的演变机理
（1）连锁性：城镇化区域更容易发生次生、衍生灾害，形成连锁反应，受灾范围超出受淹范围，间接损失甚至超出直接损失。
（2）突变性：城市洪涝调控与适应能力增强，一旦超出能力的限度，损失急剧增长。
城市的正常运转依赖于各类基础设施与生命线系统（交通、通讯、互联网、供水、供电、供气、垃圾处理、污水处理与排水治涝防洪等等）。这些系统在关键点或面上一旦因洪涝而遭受灾害，会在系统内以致系统之间形成连锁反应，甚至出现灾情的急剧扩展。城市洪涝灾害损失与影响激增的现象，不仅与城市排水治涝防洪标准有关，而且取决于承灾体的脆弱性。认清城市洪涝灾害的连锁性与突变性，是强化应急管理的重要基础。
04
洪水风险评估与适应性对策的基本理念
以太湖流域为例，研究了其未来洪水风险预见，结果表明：在考虑了气候变化、经济社会发展、防洪工程体系建设等因素条件下，到2050年水灾损失会超过现状的20～30倍。其中，对风险贡献最大的是30年～50年一遇的洪水，这对指导城市规划设定控制标准提供了依据。洪水风险是由致灾因子危险性、承灾体暴露性及易损性等三方面因素形成的，要对危险性采取调控性策略、对暴露性采取适应性策略、对易损性采取强韧性策略等多维度的策略，全面加强防洪能力建设。
二
近年来城市洪涝治理的成败得失与成因分析
近些年来，国务院发通知要求各个城市做好防洪排涝规划，其后又启动了海绵城市建设试点工作，并发布了《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建（试行）》，包括三方面：
（1）低影响开发雨水系统：通过对雨水的渗透、储存、调节、传输与截污净化等功能，有效控制径流总量、径流峰值和径流污染。
（2）城市雨水管渠系统：即传统排水系统，与低影响开发雨水系统共同组织径流雨水的收集，传输与排放。
（3）超标雨水径流排放系统：用于应对超过雨水管渠系统设计标准的雨水径流，一般通过综合选择自然水体、多功能调蓄水体、行泄通道、调蓄池、深层隧道等自然途径或人工设施构建。
同时，水利部发布《推进海绵城市建设水利工作的指导意见》，指出：海绵城市是以低影响开发建设模式为基础，以防洪排涝体系为支撑，充分发挥绿地、土壤、河湖水系等对雨水径流的自然积存、渗透、净化和缓释作用，实现城市雨水径流源头减排、分散蓄滞、缓释慢排和合理利用，使城市像海绵一样，能够减缓和降低自然灾害和环境变化的影响，保护和改善水生态环境。
另外，针对海绵城市建设中存在“碎片化”问题，2016年3月住建部发布《关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知》，要求各地于2016年10月底前完成设市城市海绵城市专项规划草案，按程序报批。
02
低影响度开发与传统雨水管网及最佳管理实践的主要区别：
在分析了国外关于低影响度开发的发展历程基础上，提出综合治水需从基本国情出发，因地制宜、因势利导。不同区域洪水特性各异，治水对策要因地制宜；同一区域随经济社会发展，洪水风险与治水需求变化，要因势利导。一味延伸传统，或简单照搬他国先进模式，都可能付出高昂代价。
三
以流域为单元做好综合治水的统筹规划是必然出路
01
我国雨洪管理已经过试点阶段
试点阶段的任务是深化认识、培养人才、甄别技术、创新机制、建立规章。实践证明统筹规划、综合治理、循序渐进是根本出路。虽然不同部门的专家对雨洪管理的共识越来越多，但目前仍存在不少问题和面临的困境：
自然水循环规律被打破，土地利用方式一旦改变，难以逆转
城市看海：脆弱性突显，影响范围远超积水范围
黑臭水体：污染负荷远超出自然净化能力
水安全保障的要求更高，难度更大
高速发展过程中，前期基础设施欠账太多，后期压力还将持续增大
面对病态河湖水系，不是加件漂亮新衣就解决问题，治病的过程可能比不治更痛苦
成长阶段不同于成熟阶段，后者一件衣裳可以穿十年，前者年年添新衣年年小
针对上述的这些问题，需要从以下几个方面找到出路：
自然界不堪重负，化解能力减弱，人工调控能力必须增强
以流域为单元，统筹规划，综合治理
建设韧性城市，增强风险承受能力
生态手段：但求生个健康的宝宝，不能揠苗助长，别指望一蹴而就
自上而下与自下而上相结合
因此，雨洪管理应按照以下六方面基本原则开展工作：
统筹兼顾，综合治理
道法自然，天人合一
进退有度，良性互动
除害兴利，化害为利
长远规划，突出重点
因势地利，因地制宜
02
多层次规划构建城市综合治水体系
空间尺度是城市综合治水体系规划建设必须考虑的要素，需要从社区尺度、城市尺度以及流域尺度分别进行。有研究表明：流域尺度所需的雨洪蓄滞容积，较之于子流域分块管理方式，可减少约1/4。有益于缓解城市雨洪管理中蓄滞占用土地、耗资巨大的难题。
03
道法自然、天人合一的综合治水之道
高速城镇化进程中，流域中天然渗透、滞蓄雨洪的能力显著衰减，防洪治涝压力倍增。完全依靠人造系统与自然对抗，需要付出很大的代价。合理的解决办法是基于对自然规律的深刻认识，将自然与人为的力量结合起来，这是在发展规划与建设阶段就需要深入思考的问题。
04
“十四五”期间消除城市内涝，任务十分艰巨
2020年7月，习近平总书记对城市内涝防治工作作出重要批示，强调人民城市为人民，要把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务抓实抓好。
城市内涝的判定标准、场次降雨的重现期判定标准、“十四五”的分区域内涝防治目标（标准）和规划标准的实现途径成为各城市关注的焦点。如何理解与如何实现“十四五”期间要消除城市内涝的要求，是个值得讨论的问题。
暴雨积水是自然现象。积水成灾谓之“涝”。城市中完全消除积水点是很难的，雨水集中排放，河湖水系也未必能承纳得了。因此，在城市规划中必须要思考如何做到积水不成灾。只要做到积水不成灾，就是消除了内涝。
为此，海绵城市建设是必然的需求，必须坚定不移持续推进下去！从我国国情出发，海绵城市建设的推进要打好人民战争，不是实现全面高指标的区块逐步扩大，而是立法全面铺开，加强技术指导、经济奖惩，八仙过海，指标逐步提高的过程。
现在有些城市，市区内明明有湖泊水面，却不允许承接暴雨径流，理由是雨水很脏，会污染湖泊水质，影响公园景观。显然，只有走综合治水之路，在流域层面统筹考虑水量与水质，才有利于应对挑战。
四
结语
水生态文明理念下综合治水的适宜模式
（1）价值观念：绿水青山就是金山银山；以流域为单元的山水林田湖草是生命共同体。
（2）行为准则：是保护、利用自然，不是征服自然；风险分担，利益共享，循序渐进，把握适度。
（3）治理模式：统筹兼顾，综合治理；良性互动，突出重点；道法自然，天人合一；因势利导，因地制宜。
（4）制度安排：从人治走向法治；分级管理+部门协同联动；社会参与+舆论监督；奖惩分明，加强监管。要综合运用法律、行政、经济、科技、教育与工程手段，全面提升水安全保障能力，基于风险辨识完善应急预案，为社会提供及时有效的信息共享服务，切实做到从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变。
供稿单位：中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会
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