周丽亚：基于陆海统筹的海洋生态空间管理探索——《深圳市海洋生态环境保护规划（2018-2035）》| 学术季

导读

2020年9月25日，2020年中国城市规划学会城市生态规划学术委员会专题会议以线上方式召开。深圳市规划国土发展研究中心副总规划师周丽亚在本专题会议作题为《基于陆海统筹的海洋生态空间管理探索——<深圳市海洋生态环境保护规划（2018-2035）>》的特邀主题报告。

本文字数：4273字

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周丽亚

深圳市规划国土发展研究中心副总规划师

一、课题背景

2012年党的十八大首次提出建设海洋强国战略，保护海洋生态环境是四大基本任务之一。党的十九大强调生态文明建设的理念和要求，其中三大攻坚战中包括污染治理，并且明确要求实施流域环境和近岸海域的综合治理。因此，从国家层面来看，保护海洋生态环境既是实施海洋强国的必要条件，也是生态文明建设的重要内涵。

2012年深圳市政府把海洋事权调整到市规划和国土资源委员会，后者加挂市海洋局的牌子，为深圳市进行陆海统筹的探索提供了诸多便利。同年开展了《深圳市海洋发展战略研究》，提出深圳市要从过去忽视海洋转变为把海洋作为城市发展的重要战略资源来考虑，尤其是主动践行海洋强国战略，利用邻南海、临近香港的区位条件，以及经济、科技、开放等优势，在建设海洋强国和实施“一带一路”战略中发挥自身独特作用，推动城市发展迈向新台阶。深圳积极向海发展的要求也得到了国家的支持，2017年国家发改委、海洋局联合发布的《全国海洋经济“十三五”规划》提出深圳建设全球海洋中心城市的目标；2019年党中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》也明确支持深圳建设全球海洋中心城市。

国家给深圳确立了高远的发展目标，但现实中深圳的海洋资源保护管理方面还存在明显不足。反映在海洋生态环境方面，一些突出问题引发了舆情和社会关注。例如市民和游客都非常喜欢游览的深圳湾，作为半封闭内湾，多年污水排入造成底泥污染严重，退潮时会散发令人极不愉悦的味道。此外，东涌死鱼、大鹏赤潮等现象也越来越受到各方关注。

在这种情况下，深圳市决心编制海洋环境保护规划。在学习借鉴其他城市经验时发现，长期以来我国各地区在污染治理方面存在着陆海割裂的情况，如陆域开展黑臭水体治理时，以补水方式稀释浓度使指标达标是重要手段之一，此举虽然降低了浓度，但污水最终一样排入大海，对海洋来说污染量并没有减少，这种孤立的治水手段使得从整体上评估时效果大打折扣。深圳的海洋污染90%来自于陆域，如果不考虑陆域，仅仅以海论海，海洋污染问题根本无法解决。因此，我们试图跳出以海论海的传统思维，用“陆域+海域”统筹考虑的视角来编制本次海洋环境保护规划，也是这个规划最大的特色。

二、主要内容

《深圳市海洋生态环境保护规划（2018-2035）》(以下简称《规划》)内容包括九个方面，以下予以概述。

（一）系统评估海洋生态环境发展特征

《规划》从三个视角来评价深圳的海洋环境现状。首先是分析了城市发展和海洋环境保护的关系。回溯深圳近40年的发展历程，城市发展对深圳海洋环境的影响主要体现在两个方面：一是填海，深圳在40年的城市发展中，100平方公里建设用地靠填海获取，造成了空间上的陆进海退，部分重要资源和生境也受到了破坏。二是深圳人口规模大，80%供水依靠外部，自然水系统和修复体系显然不可能满足超大型城市的发展要求，大规模污染物的最终排海客观上对海洋环境造成较大压力。

其次是定量测算及评价深圳海洋环境状况。在海洋环境方面，深圳的海水质量比较差，四类及劣四类海域面积占比60%以上，海水水质东优西劣；沉积物质量较优，二类以上占到海域面积的80%；通过计算深圳海洋污染物总量及来源，发现陆源污染占海洋污染总量的90%，其中大部分是点源污染；从时间维度来看，近年来整体向好，主要污染物指标呈现下降趋势。在生态治理方面，《规划》对海洋生态健康状况、生态指标、生物类型进行了评价，发现深圳有三分之一的海域处于生态系统健康较差水平，整体上东部优于西部。

第三是对生态环境灾害、管理机制也进行了评价。深圳海洋生态环境灾害风险呈现日益加剧的趋势，主要灾害源是台风、风暴潮以及东部海域富营养化水平逐年升高引发的赤潮风险，核电站热排水与LNG冷排水也对周边海域生态健康系统带来一定影响。此外，既往的陆海割裂管理对于海洋污染治理和生态环境保护造成不利影响，监测监视体系有待加强，基础信息不够完善。

（二）构建“总体+阶段+量化”目标指标体系

《规划》提出三个层面的目标以及分时序提出近、中、远期目标，也提出了四大类17项的指标体系，包括自然保有率、生态红线区的指标，目前部分指标已应用于国土空间规划。

（三）建立“海域-流域-陆域”空间分区管控体系

目前，国内对海洋生态环境空间管控较为粗放，以条文式表述性为主。从国际先进经验来看，对海域实施细化的管控分区是实施精细化管控的基础。《规划》试图建立一套从海域到陆域的分区管控体系。综合考虑现状情况、海洋功能区划对于海域的要求、城市规划对于滨海地区发展的要求以及未来发展趋势等因素，把深圳海域分为四类分区。包括需要实施保护和控制的严格保护区和环境改善区，其中严格保护区是海洋自然保护区和海洋特殊保护区的核心区。综合协调区和重点治理区以保护和修复、污染治理为主，其中综合治理区是目前环境质量特别差，需要采取强力治理措施扭转恶化趋势的地区。

在前述四类区基础上，《规划》进一步把海域细分为21个管理单元。再根据单元的生态环境问题，通过空间分析划定海洋管理单元对应的流域集水区和子流域范围，划定各海洋管理单元所对应的14个陆域管理单元，建立“海域-陆域” “21+14”海陆统筹的空间单元体系，贯通从海域到流域、从流域到陆域的污染物传导链，作为海洋生态环境规划管理的基础地理要素。

（四）提出以海定陆的海洋环境污染治理措施

采用三维水动力-水质模型系统——Delft3D进行海洋环境容量测算，评价深圳市“三湾一口”各海域剩余环境容量，追根溯源，将海域的环境要求转化为陆域管理单元污染物总量控制目标。

海洋环境容量的计算依托水质水动力模型的建立，选用三维水动力-水质模型系统——Delft3D，包含水流、水动力、波浪、泥沙、水质、生态等6个模块。在污染源调查测算和污染负荷计算的基础上，采用国标海水水质标准以及各海洋管理单元所确定的水质管理目标，利用Delft3D数学模型对水质进行数值模拟，得出不同海域的剩余环境容量。

根据海洋环境容量测算结果，深圳西部海域主要污染物环境容量都无剩余，需要采取措施进行相应的消减才能满足海域功能水质要求。大亚湾水域水质状况优良，大部分海域满足一类海水水质标准。大鹏湾水域水质总体良好，主要污染物的环境剩余容量均有剩余，但总氮的污染负荷趋于饱和。

根据各单元污染负荷和剩余环境容量的实际情况，制定以海定陆的海洋环境污染治理措施，包括加强陆域源头减排、污水处理系统完善、河流环境综合治理等举措。

（五）强化多层次的海上污染管制手段

科学布局海上养殖，针对东部海域养殖污染对海洋总量污染贡献率达30%的实际情况，采取相应措施；控制深圳东西港口航运区特别是深圳湾地区的污染、实施底泥污染防治；加强海岸工程与海洋工程监管。

（六）建立分类别的海洋生态保护管理机制

基于生态系统服务价值评估，对全域生态空间保护。在进行海洋生态系统服务价值定量评估的基础上，识别深圳海洋生态价值的空间分布，结合各类型海洋生态资源分布具体情况，分级分类划定海洋生态红线区范围及管控要求，并提出对重要资源和生境的保护管理措施。对有限的52个海岛实施精细化管理，重点监控已经开发的海岛、整治修复几个较大的海岛、保留好其他较小的海岛。《规划》提出“储近用远”的渔业资源保育策略，对近海域渔业资源进行增殖和保护，主要发展远洋渔业和休闲渔业。严格保护珊瑚礁和红树林等典型生态系统。

（七）提出针对性的海洋防灾减灾策略

针对各类灾害类型的灾害频率、灾害后果严重程度、现状不适应程度，《规划》提出未来防灾重点。例如对于海蚀崖等风险性一般的灾害重在加强日常监测防护；对于台风、风暴潮等风险性高且已经采取必要对策的灾害，应进一步完善各项措施；对于海啸、海平面上升等风险性高现状措施较少的灾害，应提前加强防范；对溢油和突发事故等风险性高的灾害，应加强应急机制的建立。

（八）明确“三湾一口”差异化的空间指引

把《规划》的目标、策略和措施落在不同的空间单元上，提出图则式管理清单。

（九）制定面向实施的近期行动计划

提出六个方面24项工程，并且明确责任分工，以实现近期目标。

三、探索创新

一是确立陆海统筹的海洋污染治理路径和环境容量分配技术。打破“以海论海”局限，重新认识“城-海-陆”的关系，用系统和发展的视角关注城市、海洋、生态、环境等多维度的互动和共生，提出“从海看陆、从陆看海、陆海统筹”全面系统解决海洋生态环境问题的框架。贯通从海域到流域、从流域到陆域的污染物传导链条，识别海洋管理单元所对应的流域集水区和子流域范围，划定各海洋管理单元所对应的陆域管理单元，建立“海域-流域-域陆”海陆统筹的空间单元体系。建立水动力-水质模型对污染物迁移、扩散进行模拟计算海洋环境容量，明确以海洋环境容量为约束、允许入海污染物最大排放量的总量控制目标，测算海洋管理单元的剩余环境容量，追根溯源，基于“海域-流域-陆域”空间管控体系，将海洋管理单元的环境容量转换为对应的陆域管理单元入海污染物减排目标，从根源强化陆源污染管控。

二是探索适应精细化管理的海洋生态环境保护规划框架。突出强调海洋生态环境保护规划的公共政策属性，形成科学系统、可用好用、实践指向的规划成果表达，在提出分项、分区、分类管控要求的基础上，落实于空间形成“海陆全域-三湾一口-管理单元”多尺度规划指引，在时间上形成面向中远期的规划愿景和面向近期的实施方案，构建系统的海洋生态环境保护规划管控体系。

三是以海洋思维完善全域生态空间管理制度。从关注生态空间本身到关注生态质量，选取系统有效的评价指标，对海洋生态系统健康状况进行综合评价，辨识其空间分布。通过对供给服务、调节服务、文化服务、支持服务等海洋生态系统服务价值的综合评价，检视不同海域服务价值状况，提出保护和提升的对策。推动海洋生态红线和陆域生态红线统筹布局，明确将海岸带地区的生态空间管控作为重要内容。

四是奠定陆海一体的空间数据应用平台基础。《规划》形成的资料信息、指标、管控要求等奠定了海洋生态环境保护信息系统的基础。

四、实施效果

《规划》支撑了深圳市海洋领域国家级示范区申报建设，推动了一系列涉海政策的修订，在其他规划研究中得到了充分应用，推动了一批涉海工程项目的实施，凝聚了海洋环保的社会共识，提升了全民对海洋生态环保的意识和热情。

供稿单位：中国城市规划学会城市生态规划学术委员会

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