曹小曙：全域土地综合整治与国土空间详细规划 | 学术季

导读

2020年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会于9月26日在长春与武汉两地，采用线上线下联动方式召开。本次会议主题为“变革中的国土空间详细规划与地方治理”，由中国城市规划学会详细规划学术委员会主办，吉林建筑大学建筑与规划学院、长春市规划编制研究中心承办，武汉市规划编制研究和展示中心、武汉市自然资源和规划信息中心协办。陕西师范大学全球区域与城市研究院教授、陕西师范大学西北国土资源研究中心主任曹小曙作题为《全域土地综合整治与国土空间详细规划》的主题报告。

本文字数：3015字

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曹小曙

陕西师范大学全球区域与城市研究院教授

陕西师范大学西北国土资源研究中心主任

“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”这“两统一”是新时代我国自然资源管理的职能特征。而实现统一并不简单，当前的现实是以两套话语体系（国土和规划）为主导、以多重话语体系并重的多元语境，每一个话语体系都有其内核逻辑和历史惯性，怎么把这些话语体系有效地衔接到“新的”详细规划中，也是一个需要审慎考虑的课题。

1

土地整治概念是历史演进的结果，当前的主要工作是国土综合整治与生态保护修复

土地整治的概念是从国土整治演化而来。“国土整治”是上个世纪1980年代在我国地理学界的院士首倡，最早是从发达国家，特别是从欧洲发源。其后叫做“土地开发整理”，第三阶段定名为“土地整治”，其概念包括土地开发、土地复垦、土地修复等。土地整治是为满足人类生产、生活和生态的功能需要。

全域土地综合整治同样包括生产、生活、生态三大空间的内容。生产空间主要指农用地的整理，生活空间主要指建设用地的整理，生态空间内是乡村生态保护修复。

我国土地整治实践历程分为四个阶段。第一阶段从1980年代开始，以借鉴国外经验，探索耕地保护为主；第二阶段，重点进行试点的是建设用地的整理；第三阶段，实施土地整治重大工程以及推动地方创新；第四阶段，国土综合整治与生态保护修复。这两个内容正是我国目前的重要工作。

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土地整治地方实践和国家整体战略是“激励——规制”互动的细化创新过程

我国土地整治的地方实践始于1998年，主要是按照土地利用总体规划对“田、水、路、林、村”进行综合整治。其中比较有先导意义的是2003年习总书记于浙江工作时推动的浙江“千村示范、万村整治”工程，它催生了“两山理论”的发源。2018年浙江的“千万工程”被联合国授予“地球卫士奖”中的“激励与行动奖”。

在2018年《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中，对土地综合整治提出了系统要求，其中提到要加强国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动。到2020年，要开展300个土地综合、村镇建设试点，基本形成农村土地综合整治制度体系；到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成具备推广到全国的制度体系。

《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》中包括了规划、政策、标准。内容有目标任务、支持政策、工作要求。可以总结为“134”：一个实施单元，即：以乡村为基本实施单元；三项任务，即农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复；四项政策，就是永久基本农田的调整保障、农村建设用地空间的调配、建设指标全面流转、土地指标的支持。

3

可持续发展应该是所有空间规划的共同目标，也是国家承诺

宏观方面来说，无论哪种类型的规划，无论是我国抑或全球，可持续发展作为总体的目标是一致的。

今年9月22日，习总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，向世界承诺，2060年我们国家碳排放要达到碳中和，这是全球第一个承诺碳中和的国家。对于我国，目标也是明确的，即两个一百年的奋斗目标。所以，无论是思考问题抑或做实际工作，出发点都是要针对最主要的目标进行。

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中国国土空间规划首先要考虑地理资源的本底，小城镇是重要战场

从理论上讲，国土空间规划体系就是要解决人类的活动和自然之间的关系问题。自然环境的本底可以简单分为三种，自然环境、建成环境、农业环境。自然环境和建成环境之间是农业环境。到目前为止，世界自然环境的本底没有根本性的改变，未来改变的可能性也不大，比如说胡焕庸线。

在自然环境、建成环境、农业环境三个本底之上，可以进行土地利用划分，分为不同的土地利用类型，而人类生产、生活都是在土地适宜的地方进行利用。最近几十年来，虽然全球植被、生态、流域分区等有一些变化，但总体维持不变。中国的情况更是如此。2000年起，我国的人类活动强度阶梯分布和自然的河流流域、水系原有的格局基本吻合，没有根本性的变化。在人类居住的布局中，要考虑总体的自然格局。

在改革开放40年里，我们对小城镇的重视程度不够。2017年，我国的乡镇约39888个，不到40000个，且很多的乡镇不具备人口集聚功能，其主要功能是国家治理的需要，是我国基层管制的中心，对维护国家稳定发展意义重大，也是“新型城镇化”和“乡村振兴”战略的主要落脚点。无论全域综合整治抑或空间规划，小城镇的功能逐渐趋于多样化，对小城镇的重视程度会越来越高。

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国土空间规划和土地综合整治都应该是分层次的一体化结构，每个层次关注的核心问题必然有区别

人类活动有不同的尺度，每种尺度中又有不同的空间类型，他们内部又存在着内在的结构，这些结构有节点、连接、和关系三种要素。

尺度划分从大到小依次为全球、国家、区域、地方、社区，最终落到家庭和个体。全域土地整治应与空间对应，也依照不同层级进行划分，每一层级诉求不同、内容不同。国家层面关注的是粮食安全（底线支撑）、脱贫振兴（结构安全支撑）；省级层面关注城市化、城镇化、乡村化（统筹协调支撑）；市县乡镇层面关注农村建设用地整治等等。

最近，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发了《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，其中具体到落地环节，也就是空间规划中详细规划的部分，我们可以对比省级国土空间规划指南和市县的指南，发现其中异同和找到互补的空间。

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详细规划可以是专项规划的整合统筹者，其中非建设用地的管理是要件，也是当前的弱点难点

国土空间规划界定了三种类型的规划，总体规划、详细规划和专项规划，三类规划中，总体规划是一个总的控制，各类专项规划的编制应明确编制体系和各项落地需求，而最终应依据详细规划为核心，将总体与专项，各类专项规划之间形成关联，分层级、按照不同的技术体系进行统筹。

详细规划面临的问题之一是城镇开发边界外的处理。我们以前有传统的村、镇规划，主要方法还是村庄发展规划预测，建设用地管理等等，但是现在要结合全域的土地综合整治来进行，这里边涉及大量的非建设用地，面广量大。

而非建设用地的专项规划存在的问题也很多，归纳起来有：未确立明确的法定规划地位，非建设用地现有规划编制内容的空缺与重叠错位，用地分类标准与用地评定的局限，缺乏完整的非建设用地规划控制要素体系等等。

因此，需要应对非建设用地提出要素控制。一是识别因子：自然生态类、水源湿地类、农业生产类，等等；二是控制强度：非建设用地不等于不能利用，要在控制和保护之间找到生态位；最后应编制管理规划，运用生态安全管理手段，实施容量的控制。

7

全域全要素体系的构建：顺天意、应地理、合民心

一个科学的体系还有待建立。如果有这样一个体系的话，一定是全域的构建，一定是融合了各类专项规划的积极性，考虑到各个职能部门的专项规划的存在。

我们需要建立覆盖自然资源全类型的详细规划体系。这并不是说所有的地方都要做详细规划，而是说详细规划在建立的过程中要考虑非建设用地的存在和它们之间的关系。最终应落在用途管制规划图上，最终形成一个数据库、一张规划蓝图、一套管控机制。

对国土空间治理有几点认识：顺天意、应地理、合民心。顺天意是要顺应全球化的过程；应地理，当然是因地制宜；合民心，就是以人民为中心。最终实现以土地利用为核心的国土空间全域整治，以生态文明为核心的国土空间系统修复，以社会和谐为核心的国土空间综合治理。

供稿单位：中国城市规划学会详细规划学术委员会

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