城市如何规划、建设、管理好？北京城市副中心经验来了

导读

副中心控规批复后，城市规划建设重点由“蓝图绘制”转向“高质量实施”。为全面贯彻新发展理念，建立与“城市副中心质量”匹配的规划建设管理体系与制度构架，探索副中心党工委、管委会“扁平管理”模式下的精细治理方法，在通州区政府和副中心规自局的组织下，研究针对“千年城市”目标下既有规划实施机制中的短板弱项，系统构建了全流程的副中心规划建设管理体系运行机制，形成产研一体的“研究报告+指导意见+保障机制+智慧平台”系统成果。

本文字数：3078字

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01

战略思考：“城市副中心质量”内涵和控规实施中的主要问题

高质量发展，体现在社会经济发展和城市规划建设管理的方方面面和全过程，高质量发展的深入实施，需通过指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核的协调支撑来实现。副中心控规提出构建“城市副中心质量”的规划建设管理框架，要求从创新规划编制和管控体系、加强政策集成与创新、推进体制机制改革、建立健全规划实施和城市体检评估机制等方面，形成逻辑闭环的体系。

高质量发展的实施体系思考

同时，随着规划实施和管理工作的开展，也暴露出传导机制不健全、管理规程不完善、指示研究需统筹、工程质量待提高等问题，亟待有效统合。例如，工程建设中的缺乏全过程管理、设计与施工不协同等问题，就需要全面深化扁平化的服务与审批流程，研提制度化的机制办法，保障“空间规划——工程设计——项目实施”等环节的不走样。

规划到实施的全流程不走样

课题组认为，探索建立高质量实施副中心控规的规划建设管理体系，应聚焦实施中的突出矛盾，并积极探索改革措施、出台创新机制、建设精品工程，捋顺规建管运行机制和扁平服务流程，并通过不断实践积累形成一套可推广、可示范的样板制度。另外，从高质量发展的实施体系角度理解副中心规建管体系，一是需要对标“指标体系”要求，结合副中心控规“六个城市”的规划指标，建立高质量发展的指标体系；二是对标“政策与标准体系“，有针对性的研提符合实际的政策与标准，在重点领域率先突破；三是结合城市体检评估与实施监督，建立实时监测、定期报告的统计体系和常态化的评估机制；四是推动规划有序有效实施，实现从规划到建设项目的实施监测。

02

框定骨架：明晰思路框架，构建规建管体系

研究统筹落实国土空间规划“编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系与技术标准体系”和高质量发展要求，创新构建了由“规划指标、编制审批、建设实施、监督评估、法规政策、技术标准”六个子体系构成的副中心规建管体系，并研讨形成“科学示范、高效精细、高质有序、闭环有效、完善适用、创新集成”的子体系目标，有效引导规建管系统持续完善生长。

副中心高质量规建管体系框架

规划指标体系，重点关注指标的传导要求、组成维度、统计方式和评估方法，科学引领规划实施；编制审批体系，创新建立副中心国土空间规划体系，形成高水平编制、高效率审批的编审制度；建设实施体系，建立逐层、逐片、逐项的规划实施体系，夯实建设工程质量的保障路径；监督评估体系，建立副中心实施监督和体检评估机制，依托副中心智慧平台，首次建立了针对建设项目的动态监测库。法规政策与技术标准体系，在全市法规和标准较为完善的情况下，有针对性的加强集成创新，发挥副中心样板示范作用。

03

畅通脉络：加强环节串联，实现全流程精细管理

针对规划管理既有的“链条过长、部门分管、环节脱钩”等问题，研究聚焦各环节“接口接缝处”和内部流程，充分发挥副中心集中授权、扁平管理的优势，实现全流程的高质量治理。统筹梳理编制审批、规划实施、规划许可、竣工验收等各环节的重点难点，完善细化各环节的具体流程，明确部门权责关系；同时，出台保障规划建设管理质量的配套机制，畅通高质量体系的“脉络”。

副中心规建管操作流程的思考

04

丰满轮廓：聚焦重点领域，研提要点与体系内容

按照抓问题、抓重点、抓示范的原则，研究系统回答了“副中心的规划体系是什么、如何提高规划的编制科学性、怎样实现精细高效审批、如何保障规划有序有效实施、怎样提高实施建设质量”等问题，研提规建管体系的具体内容与创新要点，例如：

规划体系突出副中心特色。构建以副中心控规为统领、两级三类的国土空间规划体系，形成“组团、街区、细分单元、地块”的传导模式。详细规划精细编制、规范表达，优化“街区控规、深化方案、规划综合实施方案、项目实施方案”的编管体系，加强城市设计的品质引导作用；总体规划先备后批，备案副中心拓展区规划的基础上，夯实乡镇域规划的法定支撑作用。同时思考各类规划技术要点并制定编制标准，加强副中心的“精细化”示范。

副中心“两级三类”国土空间规划体系

管理审批突出副中心效率。按照政府管规则制定和公益底线、市场管精细设计与实施的原则，理顺市区政府、党工委管委会、相关部门的权责关系，构建分级分责不分散的编审机制。充分发挥副中心党工委、管委会集中管理作用，完善各级各类规划和不同服务环节的扁平化管理流程，实现副中心的事既快又好的办。

规划建设突出副中心质量。研究建立了统筹匹配、逐层实施、动态跟踪的副中心实施建设体系，一盘棋统筹“投资计划、建设规划和项目实施”。统筹单元，提出按照组团、家园等规划空间边界调整行政和实施边界的副中心模式，逐步推动街道行政边界调整，同时以“细分单元”为最小单位编制规划综合实施方案。

统筹项目，系统整合工程办、规划、发改、住建等部门的统计口径与台账，形成统一制式的建设项目库；创新建立实施项目动态监测平台，建立278项实施任务和388项重点工程的动态监测机制，统筹评估从用地到工程项目的七大类、全要素实施任务，评估实施进展、剖析具体问题，为体检评估、年度建设计划等工作奠定了坚实基础。

统筹机制，探索全过程专家咨询、集中工作营、黑白名单等保障机制，提高规划设计和实施质量。

建设项目的标准化建库的探索

副中心重点建设项目和组团2020年实施进展评估

05

打通关节：耦合管理需求，建立全方位的机制保障

研究深入实施与管理的“需求端”，课题组与管理部门一并直接拟定了多个示范性较强的机制工具，通过标准化与制度化的规程文件，打通痛点关节，形成“1+N+1”的应用成果。

服务高质量规建管的“1+N”保障机制（部分文件）

依托课题制定“1份指导纲领”。形成《关于城市副中心高质量规划建设管理的意见》，从规划编制审查体系、规划实施、保障机制等方面提出纲领意见，已由副中心党工委、管委会正式印发。

创新制定“N”个保障机制。例如，制定《北京城市副中心独立第三方技术审查与服务工作方案》，探索引入独立第三方平台，完善技术审查、质量监管、实施评价的全过程咨询服务体系。制定《北京城市副中心责任规划师、责任建筑师工作方案》，量身定制“12+9+1”的副中心责任双师模式，跟踪规划实施，共建首都社会治理的新型生态群落。研提《北京城市副中心规划建设专家与技术团队审查及技术服务工作机制》，优化“多规合一”协同平台运行机制及审查管理规程。试行《北京城市副中心建筑师负责制工作方案》，保障从设计方案到项目竣工的不走样。探索《关于副中心工程建设项目事中事后评估工作方案》，建立具体规则和评价体系，通过实证检验的反馈提高工程质量。部分文件已印发实施，直接保障了副中心各项工作的顺利运行。

第三方技术团队主要职责

副中心及拓展区责任规划师（来源：北京规划自然资源）

建设项目事中事后评估机制

建立“1个智慧实施平台”，侧重实施监测与技术支撑，重点对用地资源、规划审批情况和项目实施进行动态跟踪，形成从规划到项目竣工的“全生命周期一张图”，与“全市一张图、副中心规建管三维智慧平台”共同构建副中心智慧管理的立体网络。

副中心智慧平台

结    语

在副中心控规实施开局时期，对规划建设管理体系框架、保障机制、实施进展的系统思考，能够为副中心控规的高质量实施奠定坚实的基础。副中心的规划建设需要一茬接一茬地干，通过在工作中不懈探索创新，以全程陪伴的方式“全力以赴把城市副中心规划好、建设好、管理好，使之成为新时代城市建设发展的典范，成为新时代的精品城市”。

本文依托课题《北京城市副中心高质量规建管体系框架与保障机制研究》形成，由北京市城市规划设计研究院、北规院弘都规划建筑设计研究院有限公司、中国建筑设计研究院有限公司承担，主要成员为：邢宗海、赵勇健、郭斯蕤、田耕晨、高娜、邓艳、付征垚、徐林、张鑫、王晓卓等。

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