黄瓴：实施城市更新行动背景下的社区规划思考

导读

6月5日，中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会年会在清华同衡规划设计研究院召开。学会住房与社区规划学委会委员、住建部科技委社区建设专委会委员、重庆大学建筑城规学院黄瓴教授作了题为《实施城市更新行动背景下的社区规划思考》的精彩主题报告。

本文字数：4510字

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2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上提到：

“

一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。要完善共建共治共享的社会治理制度；要加强和创新基层社会治理；要更加注重维护社会公平正义。

”

而对不同城市的秩序和活力价值判断的差异性，则会影响后续的更新行动。 

一

时代背景与现实矛盾

1

时代背景

2015年9月，人居三大会将“可持续城市与社区”列入第11项可持续发展目标（SDGs）。2018年12月，联合国发布首份致力实施SDG11的国际标准文件——《可持续城市与社区评价标准、管理体系、实施纲要》。我国也出台了若干关于社区的政策纲领，逐步迈进空间治理视角下的城市与社区更新规划阶段。“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和社区建设。

重庆市不断顺应国家层面的政策，陆续推行社区更新的实施意见，涉及内容越来越全面，政策的针对性越来越精细化。

重庆市关于社区建设的政策和行动（图片来源：根据政府发布的相关信息整理）

2020年9月，重庆市住房和城乡建设委员会印发了《重庆市城市更新工作方案》的通知，工作主要涉及以下5个方面。

（1）老旧小区改造提升

2020年完成1100万㎡改造任务，同时再启动2275万㎡。2022年基本形成更加完善的城镇老旧小区改造提升长效工作机制和制度政策体系；到“十四五”末，力争完成1.02亿㎡需改造城镇老旧小区改造提升任务。

（2）工业片区转型升级

2020年全面识别出重庆市老旧工业片区改造重点项目；有序推进重庆市建川博物馆等项目整治提升等示范项目的更新工作。2022年力争打造一批老旧工业片区更新典型示范项目。

（3）传统商圈提档升级

2020年全面推进中心城区观音桥商圈、解放碑商圈等的更新改造工作，落实44个更新项目；加快全市智慧商圈服务体系建设工作。

（4）公共服务设施与公共空间优化升级

2020-2022年继续进17条约353公里“山城步道”的建设工作。2022年主城都市区增加城市绿地1500万㎡以上，新改建社区公园300个，“两江四岸”近期治理提升范围109公里岸线治理提升工程全面完工。

（5）其他城市更新情形重点工作

2020年计划完成棚户区改造13.7万户。2020年后切实摸清存量住房改造提升需求，形成存量住房改造提升的长效机制，有序推进项目实施。

2021年2月重庆市中心城区社区规划师试点工作正式启动，首批12名社区规划师就位。近期，南岸区已经有社区规划师、社区策划师、社区设计师“三师”同时进驻。重庆市关于城市更新的系列行动都在随着政策的要求而有序进行。

2

现实矛盾

现实的社区更新过程中也出现了一些矛盾值得重视。

第一，城市空间快速提质（绅士化）与社区现实需求之间的错位：社区问题与需求是慢积累出来的，城市老旧社区需要历史记忆的保留，亟需改善居住品质，甚至个别社区还需满足最基本的安全问题。而城市发展建设普遍呈现快更新特征，为迎合经济的快速发展，大刀阔斧地快速拆建，破坏了社区原本留存的历史记忆与文化基因，绅士化加剧。

第二，人口流动性带来社区人际关系的疏离：以重庆市渝中区为例，人户分离人数占到了户籍人数的40%左右。人户分离会带来一些列社会问题：1）不利于人口统计管理，影响人口信息的真实性；2）误导政策决策，影响城市规划的科学性；3）导致公共设施配置与居民需求的空间错位；4）导致原有成熟的社会网络断裂，居民认同感和归属感减弱。

第三，社区微空间快速营造呈现社区公共空间的同质化：在社区更新中通过微空间快速设计和营造提升社区建成环境品质，容易导致社区公共空间设计缺乏精细化和人群针对性；采用“模板化”的设计手法容易导致社区公共空间严重的“同质化”。

社区公共空间的“同质化”现象（图片来源：自摄）

因此，这里对城市社区更新不免提出现实隐忧：从城市增量建设到城市高质量发展阶段，缺失社区规划的城市更新行动或者更新行动过快于规划，是否影响未来整体价值的实现？

我们来一起照照镜子。在美国的社区规划百年发展历程中有6种主要的社区发展形式：邻里规划单元；城市更新计划；社区行动计划；社区经济发展；市政府支持的社规划；规划发展单元、传统社区规划和公交导向发展。

英国城市社区治理主要是针对城市管理效率、社区贫困、内城更新及旧工业区产业衰落等城市问题提出的。城市社区发展极大地推动了政府和第三方部门的合作伙伴关系，并且极大地推升了居民利益最大化和社区服务供给效率。

对比这些国家城市社区发展与治理模式，应该总结出我们国家自己的方法路径。如果说西方国家在相近的城镇化率和经济水平下，社区发展与更新过程更重视通过大量讨论和协商达成共识的话，我们在已达成社区协同治理和规划的共识前提下，应该重点强调创新建立更有效能的行动机制与在地实践。

二

新发展阶段城市社区的“真问题”

——“人-空间-服务”三者之间的在地矛盾

1

人：老龄化人口的增加——社区高质量适老化设施与服务的需求

以人口老龄化为例。人口老龄化将成为我国中长期发展基本国情，预计到本世纪中叶，人口总数一直呈现负增长且速度在加快，人口老龄化越发显著且呈现高龄化的现象，社会抚养比将达到最大值。基于我国社会文化观念的社区养老与精准服务需求亟需探索因地制宜的应对策略。

2

空间：老旧社区建筑质量与公共空间问题日益凸显

以老旧社区居住建筑（私有）为例，仍存不少老旧居住建筑质量随时间不断恶化，政府财政支持为主的更新改造难解决基础设施老化与居住质量的根本性问题。以老旧社区公共空间（公有）为例，社区更新往往以“公共空间”为抓手使社区公共空间环境品质明显提升，但空间品质的持续性维护常常难以为继。

3

服务：更新中输血式的政府力和社会力的持续性动力不足

社区需要借助政府力和市场力和社区力共同实现良好运营。政府投资完善基础设施，营建主要公共空间；市场投资改造邻里中心，并获得运营权；更新后，公服设施移交社区管理，部分商业设施自持获得运营收益，或出租获得租金收益。社区需要多方协同治理模式。

烟台芝罘区社区公共空间运营模式图

（图片来源：烟台芝罘区南沟街进德片区城市更新与社区发展规划，重庆大学，2021）

烟台芝罘区“六位一体”社区治理模式

（图片来源：烟台芝罘区南沟街进德片区城市更新与社区发展规划，2021）

案例

重庆市渝中区社区规模调整研究（2017）

渝中区整个社区规模调整过程中，按照国家和地方规范，是通过面积、人口划分社区规模的。但是实践证明，基于实际服务量的划分方式相较而言更能反映真实情况，针对服务量的优化调整更为合理。

重庆市渝中区社区规模的划分依据图示

（图片来源：重庆市渝中区社区规模调整研究，重庆大学，2017）

三

社区规划（师）的价值观与作为

——从观念到行动的在地实践

1

社区规划（师）的价值观

（1）社区规划的“公平性”感知

不同人群的公平，规划中考虑老年人、儿童与青年人等不同群群体的差异化需求；设施配置的公平，考虑公共设施的可达性、覆盖半径以及均好性；利益权衡的公平，完善社区福利机制，注重公共资源的合理分配；内外部的公平，在优化社区内部环境品质的同时注重与城市外部的连接；公共与私有公平，同时兼顾公共空间营造和私有住房内部质量的改善。

（2）社区规划的“公共性”建构

搭建公共交流平台，搭建社区听证会、线上社区论坛、居民议事会等多样化的居民公共交流平台；营造公共活动空间，强调社区公共空间中的场景营造，注重公共空间的适老化设施和儿童友好设施；完善社区管理机制，党建引领、物业协作、居民自治的多元管理模式；倡导公众参与规划，提升社区居民公共参与社区规划的积极性，增强社区凝聚力和居民的归宿感。

（3）社区规划的“合理性”保障

社区规划的编制，规划的编制要因地制宜、以人为本，空间整治与社区治理并举；社区规划的实施，社区规划实施应满足社区近远期发展目标；社区规划的评估，社区更新后的评估可及时发现社区规划中存在的缺失和不足，根据规划后现状情况和居民反馈为再修正环节提供参考；社区规划的优化，结合社区更新后评估的结果，不断完善规划目标和规划方法，实现可持续的社区规划全过程。

（4）社区规划建设的新理念

如住建部提倡的共同缔造完整社区、双降目标下的绿色社区、社区生活圈、社区家园等社区规划建设新理念。

2

社区规划作为城市更新的重要工具

通过重庆十年的在地实践，总结得出了城市社区规划的路径。

基于社区发展过程的城市社区（更新）规划理念、方法与路径（自拟）

在当下社区规划实践中，应将“社区公共结构”和“因地制宜的社区治理机制”视为重要抓手。

结构+机制：社区规划的抓手（图片来源：自拟）

3

重庆市社区规划实践案例

案例一

重庆市城市社区规划试点示范研究（城市老旧社区）

从城市宏观-中观-微观空间文化结构三个层次分析，上大田湾社区是具有文化、商业、居住融合发展潜力的社区，社会结构稳定。核心问题主要包括：结构断裂、空间破碎和服务失衡三个方面。城市中心区的社区价值绝不仅仅是社区本身的价值，而是城市的价值，它是城市未来价值的一部分。通过结构重塑“舒经络”、场景营造“活气血”、智慧治理“提效能”，形成项目库及控制导则；筛选关键示范点做进一步详细研究与设计。将城市设计思维引入社区规划的空间优化策略；首创通俗易懂的居民手册，进一步完善居民、街道社区、规划管控、专家、社会组织协同参与社区规划的工作方法。最终，形成了一套系统的适合重庆地方实情的城市社区规划理念、方法与程序。

重庆市社区规划试点示范研究项目库及控制导则

（图片来源：基于社区治理创新的重庆市社区规划试点示范研究，重庆大学、重庆市规划设计研究院，2020）

上大田湾社区社区规划居民手册

（图片来源：基于社区治理创新的重庆市社区规划试点示范研究，重庆大学、重庆市规划设计研究院，2020）

案例二

重庆市两江新区翠云片区社区家园体系规划（城市新建片区）

项目基地位于重庆两江新区核心地带，串联多处重要节点，5.4平方公里，涉及2个街道8个社区。为了将实现土地从初级整治到精品整治，规划引领从土地前端策划到后期社区治理全过程，以期提升片区未来整体价值。规划提出“社区家园”基本概念，以高品质社区生活为目标，以构建社区家园体系为抓手，集成“公共结构体系+治理服务体系”，结构化植入新建片区，最终达成减容增绿、服务均等、独立用地、文化保护等目的。

社区家园体系规划核心理念

（图片来源：重庆市两江新区翠云片区社区家园体系规划，重庆大学规划设计研究院有限公司，重庆市规划设计研究院，重庆市地产集团，2018-2020）

社区家园体系规划中的公共结构

（图片来源：重庆市两江新区翠云片区社区家园体系规划，重庆大学规划设计研究院有限公司，重庆市规划设计研究院，重庆市地产集团，2018-2020）

四

结论与讨论

在中国语境下，可以从以下几个方面理解我们的社区规划和城市更新行动。

第一，新发展阶段，需要重新思考城市性、现代性和公共性之于社区的意义。

第二，将社区规划视为更好地实施城市更新行动的重要工具。我们倡导结合国土空间规划，与城市街区更新规划协同完成街道层面的社区发展规划。运用好政府力，吸引来社会力，培育好社区力，齐心协力推动社区可持续发展。

第三，需要特别重视社区与城市存量资产价值的动态评估（特征，分布、状态、潜力）与建库，运用适宜的社区审计工具，定期诊断社区人-空间-服务三者之间的失配与错位状况。

第四，基于结构-机制视角，将发现和维育社区的公共结构作为社区规划的重点，重视社区公共结构的内在生长性与对外联通性。通过在地机制创新，保障规划引领与价值实现。加强规划成果导则化，重定规则，为公共参与协同治理预留弹性空间。

第五，积极推进地方社区规划师制度构建，重视跨学科的社区规划专业硕士研究生教育和在职培训。

第六，加强在地实践，在实践中发现真问题，凝炼中国语境下的社区规划理论和方法。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院

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