【规划年会】学术对话十四：市县国土空间规划的编与管

导读

9月26日上午，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话十四“市县国土空间规划的编与管”成功举办。多位国内知名专家、学者分别从学术研究、规划编制、规划管理等角度展开讨论，探讨“市县国土空间规划”的相关问题及应对策略。

本文字数：3829字

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本次学术对话由江苏省规划设计集团有限公司承办，现场济济一堂、气氛热烈、互动积极。

张  伟

学会小城镇规划学委会委员，江苏省规划设计集团有限公司党委副书记、副总经理，教授级高工

张伟副总经理主持学术对话，他首先介绍了本次学术对话的背景，回顾了国土空间规划体系构建历程，梳理了当下国土空间规划的关注热点。他指出从已公示的规划成果来看，当前市县国土空间规划的编制与管理还存地域差异与编制重点的衔接关系、部门差异与治理结构的衔接关系、行业差异与技术标准的衔接关系，以及规划编制和规划管理的衔接关系等重难点问题。希望通过本次学术对话的交流，总结各地经验、汇集各方智慧、凝聚大家共识，共同探索市县国土空间规划的编制与实施路径。

与会专家、同行讨论热烈，形成如下主要观点：

 

赵  毅

学会城乡治理与政策研究学委会委员、学会乡村规划与建设学委会委员，江苏省规划设计集团有限公司城规院院长、教授级高工

赵毅院长代表承办单位江苏省规划设计集团做引导性发言，主题聚焦县级单元国土空间总体规划编制的关键问题。他指出县级单元是我国发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是面广量大的行政管理单元，“五级”体系中，县级国土空间总体规划不仅是县级单元国土空间保护开发的蓝图，更是落实国家、区域发展战略的核心抓手。中国地域广阔，县级单元差别较大，县级国土空间总体规划编制的特征和面临问题不尽相同。基于江苏省县（市）国土空间总体规划的编制实践，他从底图底数、战略引领、刚性管控、规划传导等四方面探讨规划编制的关键性问题，指出本轮国土空间规划要坚持问题导向、目标导向、实施导向，发挥规划的战略引领和刚性管控作用，把握关键、守住底线、谋好发展，为国家发展规划落地提供空间保障，促进治理体系和治理能力的现代化。

 

陈小卉

学会理事，江苏省自然资源厅空间规划局局长，教授级高工

陈小卉局长结合江苏省国土空间规划的实践，介绍了江苏省国土空间规划体系的进展和特点，以及对于空间治理的思考。陈局长介绍，目前江苏省国土空间规划已经基本形成了“五个一”的新局面，即：一个体系、一个机制、一套政策、一套标准、一批成果。同时，突出了五个方面的特点：一是省级技术标准体系先行，出台规划编制指南指导各级各类规划编制；二是注重存量空间再开发，合理确定城市更新区域范围；三是注重彰显空间品质，突显重要空间特色廊道和地区，塑造“美丽江苏”空间品质；四是注重编制和管理的统一，形成国土空间规划“一张图”系统，实施空间指标台账监管；五是近远管理无缝衔接，以国土空间规划近期实施方案加强规划过渡期管理。最后，陈局长从空间动态优化、空间规划一张图、规划可实施性、全过程治理等方面提出了对于空间治理的思考。

 

刘奇志

学会学术工作委员会副主任委员，武汉市自然资源和规划局副局长

刘奇志副局长结合武汉市的规划实践与探索，认为国土空间规划是在发展过程中认识到规划应形成合力。他认为最重要的是如何从认识层面让大家真正做到看规划、做规划、想规划都能够从整体性出发，摸清规划的全局工作，通过有机组合将分散的工作形成合力，承认是“一家人”，使用“普通话”，掌握统一认识真正地把规划做起来。他还强调了规划编制与管理中刚性与弹性的问题，认为个体生活的空间、认识及理念、对城市历史的掌握以及对未来的预测都是有限的，因此如何能够明确基本的刚性要求，同时不断地对刚性及弹性合理地进行调整把控非常重要。最后，他强调应真正发挥城市体检评估的社会效益，不能只重深度轻广度、重研究轻效益，要通过科学分析报告中的基础数据再去做判断及解析，真正地发挥城市体检评估的作用及效益。

 

徐明尧

学会城市更新学委会委员，南京市规划和自然资源局副局长

徐明尧副局长从公共政策应用闭环的角度，分享了对国土空间规划编管一体全流程的思考。她从三个层面分别比较了原城市规划与土地规划在公共政策编管制度上的侧重与异同，提出国土空间规划应当在战略引领、刚性管控、政策工具三个方面整合原有城规、土规管理模式的优点，形成闭环的、全流程一体的管理模式，提升整体的治理水平与治理能力。她还从实施管理的角度，分享了南京市国土空间总体规划的相关探索：一是注重时序传导，启动五年近期规划，据此编制成片开发方案，在此基础上制定年度土地收储、供应计划；二是突出层级传导，构建市层面的国土空间规划体系，明确三条控制线的划定与落地层级，分市、区、镇三级国土空间总规进行层层传导细分；三是完善项目审批制度，强调国土空间总体规划作为用地审批的直接依据，要提升规划编制精度，拓展刚弹结合的操作性，通过丰富列清单等制度保障规划的操作性和实施。

 

袁奇峰

学会常务理事，华南理工大学建筑学院，教授

华南理工大学建筑学院教授袁奇峰分享了对于国土空间规划的认识和思考。首先，袁教授认为“国土空间规划”是一项需要由多学科、多专业协同开展的工作，而并非是一个“国土空间规划”学科。其次，袁教授认为国土空间规划正从“多次博弈”到“一次博弈”、从“外部博弈”到“内部博弈”转变，给规划事业带来了极大的挑战。最后，袁教授认为国土空间规划要构建“战略引领-设计先导-刚性管控-弹性实施”的体系，把规划真正做得“有用”。“战略引领”，即规划师要善于“讲故事”，使各级之间能够统一价值、形成共识，形成一个共同的想象；“设计先导”，控规是实现土地效率提升、落实精准管控、保证高质量发展的大事，而控规的精度和质量必须通过总体城市设计、片区城市设计、地块城市设计来保证；“刚性管控”，即“三线”体现了自上而下的对于生态和风险的管控，除此之外不应再有超出生态、耕地保护底线的“刚性”的内容，但“刚性”的内容必须做到“真刚性”；“弹性实施”，即在实施阶段要设立规划调节制度，以规划委员会制度调整刚性之外的部分内容。

 

肖  达

上海同济城市规划设计研究院副院长，教授级高工

肖达副院长分享市级国土空间总体规划编制中关于立体复合空间用管的思考。他结合规划编制实践，提出目前市级国土空间规划编制中的基本分区到规划传导、到分期实施的复合问题，如矿产能源空间、历史文化空间与生态、农业空间的多重叠加问题，市与区及乡镇交叠的管控事权如何协调等问题。对此，他建议针对矿产能源空间建立约束要素管控、对接开采计划、落实矿山修复、规划空间轮动、全程动态管理等分区管控制度，将历史保护政策管控区叠加地表属性的管控模式细化为田野调查、田野考古、考古完成、遗迹保护、地貌恢复的完整闭环，提出从指标传导、规划内容传导、编制区级规划三个层面健全市、区县、乡镇规划传导方式，对应不同政府层级的事权分配。

 

余建忠

学会乡村规划与建设学委会委员，浙江省城乡规划设计研究院副院长，教授级高工

余建忠副院长结合浙江省国土空间规划的实践，分享了规划逻辑重构与规划价值回归的思考。他认为国土空间规划呈现出致力于锚定发展保护“平衡点”、致力于构建建设用地“内循环”、致力于促成城规土规“等深度”、致力于强化规划体系“传导链”、致力于推进技术路线“集大成”五个方面的新动向；表现出五个方面的新问题，即一是城乡建设零增长，城镇化逻辑与进程受扰动；二是保护对象紧约束，城镇空间布局逻辑受冲击；三是“量界”弱关联，空间规划的传导逻辑缺位；四是多级并行+条线到底，规划层级间界面模糊；五是规划由推导式变为举证式，技术科学性降低。在此基础上，他提出要构建国土空间规划的新逻辑，强调“底线思维”不能代替“战略思维”、“工具理性”不能代替“价值判断”、“上帝视角”不能代替“人的视角”，规划要创造价值。

 

严  俨

四川省国土空间规划研究院副总规划师，教授级高工

严俨副总规划师结合四川省市县国土空间规划编制实践分享了对市县国土空间规划的认识、目前面临的难点以及四川省作为三区三线划定试点、乡镇两项改革的先行先试的经验。她认为国土空间规划要处理好全局视野和地方特色的关系、资源利用与价值提升的关系、规模发展与结构优化的关系、美好蓝图和实施管理之间的关系。从三区三线划定的基本原则、规划逻辑的转变、技术路线探索以及划定规则的逐步更新等方面详细介绍了四川省三区三线两轮划定工作的经验。最后她介绍了以片区（经济区）为单元，做好“两项改革”后半篇文章及镇、村国土空间规划的主要内容及基础工作，选取试点地区全面开展全域全覆盖的镇、村级规划编制工作，探索出县域片区（经济区）划分的思路及路径。

 

胡海波

学会青年工作委员会委员，江苏省规划设计集团有限公司城规院总规划师，教授级高工

胡海波总规划师分享了对国土空间规划多元传导机制的思考，在分析原空间规划传导机制基础上，探讨分级传导与分层落实的思路，提出指标传导、布局传导、名录传导以及政策传导四类传导方式。在指标传导中，强调应侧重目标量化，实现国土空间规划可监督、可考核，在吸纳土地利用总体规划中成熟做法的同时，关注城乡规划的布局协调以及主体功能区规划中政策关联优势；在布局传导中，应侧重将战略意图落地，实现守底线、优结构，采取面控、线控及点控的方式，区分管控强度；在名录传导中，通过项目类型、空间需求、布局导向、建设时序等系统梳理、逐步下达，实现布局有预控、实施有弹性；在政策传导中，要突出针对性，针对差异性主体功能定位实施差异化指标、功能布局的调控，保障各主体功能区能够获得共同的发展。

与会嘉宾合影

供稿单位：江苏省规划设计集团有限公司

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