【规划年会】杨保军：管理视角下的城市设计

导读

2021年9月26日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季专题会议三“品质·设计”邀请到学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师杨保军作题为《管理视角下的城市设计》的特邀主题报告。报告从城市设计的工作核心、城市设计的工作思路和城市设计的工作举措三个方面，以管理视角展开对当下城市设计工作的思考。

本文字数：4532字

阅读时间：14分钟

 

杨保军

学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师

01

城市设计的重要意义

城市设计是一个越来越重要的领域，因为，要让城市成为人民群众美好生活的空间载体，就必须重视城市设计。设计是艺术化地处理功能问题，而艺术则是对美的诠释。

习近平总书记在视察清华大学时指出

美术、艺术、科学、技术相辅相成、相互促进、相得益彰。要发挥美术在服务经济社会发展中的重要作用，把更多美术元素、艺术元素应用到城乡规划建设中，增强城乡审美韵味、文化品位，把美术成果更好服务于人民群众的高品质生活需求。要增强文化自信，以美为媒，加强国际文化交流。

当人们追求美好生活的时候，对美的感知需求和认知能力就愈发重要。

城市设计可以从多个视角切入。学术研究视角关注规律揭示，重视学理；设计实践视角关注艺术创造，重视作品；行政管理视角关注形态管控、制度设计。不同视角虽然各有侧重，但并非相互对立排斥，而是相互补充支撑，汇成更加全面丰富、立体生动的城市设计乐章。

本次报告的主题是管理视角下的城市设计。

自古以来，城市空间具有强烈的综合属性，蕴含着政治、经济、文化、社会等多重功能。《史记》记载，汉高祖刘邦曾因萧何负责设计的未央宫异常奢华而大怒，萧何却以“天子四海为家，非壮丽无以重威”回答，体现出首都规划建设的政治考量。时至今日，城市依然是我国政治、经济、文化活动的中心，在党和国家事业中具有举足轻重的地位。

城市空间秩序是社会文化的映射，其管控历史由来已久。建国初期，周恩来总理提出北京旧城建筑应该设定一个最大高度，由此天安门以及长安街建筑控高确定为45米。通过管控城市建筑高度让城市空间更加有序，其背后是历史观、文化价值取向的问题。

城市是文明的重要载体。我国古代城市建设蕴藏着极为丰富且极具智慧的思想、观念、理论、原则、技术、方法，值得学习借鉴。雄安新区的总体设计延续了传统营城理念，概括并构建了“一方城、两轴线、五组图、十景苑、百花田、千年林、万顷波”的城市框架，得到了中央领导的认可。

雄安新区“城淀相依、城绿相间、城景相融”

过去的几十年，我国城市快速无序扩张，不少城市建设杂乱无章，种种乱象屡禁不止。为了应对这些情况，中央城市工作会议上专门强调了运用城市设计来治乱、理序、提质，塑造城市特色风貌。

02

城市设计的工作核心

#1 正确认识城市设计与城市规划的关系

城市设计与城市规划虽然有密切的联系，但分属两个不同的学科，二者的理论方法、关注要素不同，不能把城市设计理解为城市规划的简单延伸，更不能看作是按照规划指标“摆房子”。

由于城市规划和城市设计考虑的要素、研究的深度不同，城市规划不是要求城市设计机械地落实，也不能封杀城市设计的创造力。相反，城市设计具有反馈作用，可以通过艺术创造优化规划方案。

#2 城市设计的工作核心——处理好与空间、时间和人间的关系

促进三个关系

城市设计与自然的关系

中国讲究人山水城相谐，人工与天工相得益彰，把城市和自然环境看作一个整体，环境决定了城市的营建方式。例如，陕西韩城司马迁祠依据山岭的天然地形，不受中国建筑传统对称布局限制，经过精心擘划，建筑成高峻挺拔、气势雄伟的太史祠，和周围环境非常协调。

红楼梦借贾宝玉之口提出好的“环境观”应是“天然图画”，即设计与天然的有机融合。如果为了设计而设计，与环境不协调，即使再精巧也不适宜。

城市设计与时间的关系

城市是由历史累积而成的。建筑和设施可以更新，但城市的记忆和文脉是连续的。德国汉堡采用织补城市的方法进行更新，更新过程中重建总量不超过20%。李兴钢设计的绩溪博物馆，项目基地里的古树在设计中被巧妙的保留，围绕古树形成不同的院落，建筑屋顶根据当地民居的坡度来设计，建筑平面与原有城市肌理相互呼应。上海外滩15-1号公共服务中心，较好的处理了跟时间的关系，用古典的章法、现在的语汇来设计，既谦虚又合宜得体。

城市设计与人的关系

人民城市为人民，现阶段的城市建设已从追求宏大叙事，转为渗透进生活的各个角落。城市应有烟火气，烟火气即关心人的需求。上海2016年启动黄浦江两岸公共空间贯通改造，强调“还江于民、还岸于民、还景于民”。中规院在崇雍大街的更新改造中，提出从街面到街区、从治乱理序到城市再生，从街面工程走向民生工程、文化工程、活化工程。这些都是处理好城市设计与人的关系的生动实践，体现了城市建设以人为本的理念。

03

城市设计的工作思路

城市设计的工作思路可总结为三个导向，即问题导向、目标导向和结果导向。任何单一导向下的城市设计都存在不足之处，应三者相结合，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。当前，要更加重视问题导向和结果导向。因为，仅仅重视过程管控难以获得良好结果。

以往的城市建设成就巨大，但有得也有失。以城市设计眼光看，主要有九失：环境失调、空间失序、高度失控、古城失守、尺度失当、文化失魂、审美失常、风貌失色、管控失效。要解决这些问题，需要结果导向的措施手段。从管理角度看，城市设计需要定标准、搭平台、强考核三大抓手。

城市设计三大抓手

“定标准”

从城市、县城、乡村三个层面制定营建要则。国家层面提出共同需要遵循的原则。地方在此前提下，结合自身气候条件、自然地理条件、历史文化民俗制定细化的规定。管住要点、遵循要点，设计师、景观师就可以充分发挥创造力。管理视角下的城市设计，不是替代设计师的工作，而是划出底线、定好规矩、指明方向，并鼓励设计师多样化的艺术创造。

“搭平台”

通过互联网技术，搭建工作平台，共享信息，及时发现问题解决问题。上海市深入推进城市运行“一网统管”。目前已形成市、区、街镇三级城市运行管理平台，涵盖了市、区、街镇、居委会和村委会4个管理层级，管理范围已覆盖全市6300多平方公里。有关部门涉及市区街三级联合管理的事项，可通过平台进行指挥、调度、处置及考核。

“强考核”

建立城市体检评估、乡村建设评估等考核机制，将结果导向、问题导向和目标导向相结合，构建分类分项指标，针对城市建设进行分析评价，并逐步完善问责制度。

04

城市设计的工作举措

围绕城市设计三大抓手，住房和城乡建设部已经出台多项举措，针对城市建设划出底线。

“县城十条”

住房和城乡建设部等15部门关于加强县城绿色低碳建设的意见

（建村〔2021〕45号 ）

严守县城建设安全底线。县城新建建筑应选择在安全、适宜的地段进行建设，避开地震活动断层、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害易发的区域以及矿山采空区等。完善非工程措施体系，提高洪涝风险防控能力。

控制县城建设密度和强度。县城建成区人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万 人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。

限制县城民用建筑高度。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比 应不低于70%。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证。

县城建设要与自然环境相协调。县城建设应融入自然，顺应原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。不得以风雨廊桥等名义开发建设房屋。

加强县城历史文化保护传承。不拆历史建筑、不破坏历史环境，保护好古树名木。营造人性化公共环境。严格控制县城广场规模，县城广场的集中硬地面积不应超过2公顷。推行“窄马路、密路网、小街区”，打造县城宜人的空间尺度。控制县城道路宽度，县城内部道路红线宽度应不超过40米。

“村庄十二条”

住房和城乡建设部 农业农村部 国家乡村振兴局关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见

（建村〔2021〕47号 ）

（一）坚持“避害”的选址原则。新建农房要避开自然灾害易发地段，合理避让山洪、滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害危险区，不在陡坡、冲沟、泛洪区和其他灾害易发地段建房。

（二）坚持生态友好、环境友好与邻里友好。农房和村庄建设要尊重山水林田湖草等生态脉络，注重与自然和农业景观搭配互动，不挖山填湖、不破坏水系、不砍老树，顺应地形地貌。

（三）提升农房设计建造水平。农房建设要先精心设计，后按图建造。要统筹主房、辅房、院落等功能，精心调配空间布局，满足生产工具存放及其它需求。鼓励就地取材，利用乡土材料，推广使用绿色建材。

（四）营造留住“乡愁”的环境。建立村庄历史文化遗产调查评估机制，充分挖掘和保护传承村庄物质和非物质文化遗存，保护并改善村落的历史环境和生态环境。传统村落中新建农房要与传统建筑、周边环境相协调，营建具有地方特色的村庄环境。提炼传统民居特色要素，传承优秀传统建筑文化。

（五）提升村容村貌。以农房为主体，利用古树、池塘等自然景观和牌坊、古祠等人文景观，营造具有本土特色的村容村貌。保护村庄固有的乡土气息，鼓励宅前屋后栽种瓜果梨桃。保持村内街巷清洁，做到无断壁残垣、无乱搭乱建、无乱埋乱倒、无乱堆乱放。

“防止大拆大建”

关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知

（建科〔2021〕63号 ）

（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

（二）严格控制大规模增建。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

（三）严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区。城市住房租金年度涨幅不超过5%。

（五）保留利用既有建筑。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。

（六）保持老城格局尺度。不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。

（七）延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。

“名城保护”

关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见

分级落实保护传承体系重点任务。建立城乡历史文化保护传承体系三级管理体制。国家、省（自治区、直辖市）分别编制全国城乡历史文化保护传承体系规划纲要及省级规划，建立国家级、省级保护对象的保护名录和分布图，明确保护范围和管控要求，与相关规划做好衔接。

明确保护重点。划定各类保护对象的保护范围和必要的建设控制地带，划定地下文物埋藏区，明确保护重点和保护要求。

严格拆除管理。在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居。

融入城乡建设。加强重点地段建设活动管控和建筑、雕塑设计引导，保护好传统文化基因，鼓励继承创新，彰显城市特色，避免“千城一面、万楼一貌”。

05

结语

城市设计的工作核心是处理好空间、时间、人间三个关系，城市设计的工作思路是问题导向、目标导向、结果导向的结合。管理视角下的城市设计核心是要定标准、立规矩、划底线，让设计师在一定的约束条件下充分发挥创造力，做出更好的方案，让人民群众更好地生活。

供稿单位：中国城市规划学会城市设计学术委员会

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