方圆阁鉴书 | @规划师，空间治理2021年度推荐

导读

2020/2021中国城市规划年会“面向高质量发展的空间治理”的主题文集——《治理·规划》和《治理·规划II》，阐述了中国城市规划学会学术工作委员会对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。

本文字数：6148字

阅读时间：19分钟

 

《治理·规划》《治理·规划II》，是2020/2021中国城市规划年会“面向高质量发展的空间治理”的主题文集。因疫情，两年的年会合并举办了，但主题文集仍然一年一本，步步深入。

这两本主题文集，由年会主题的策划团队——中国城市规划学会学术工作委员会——在确定了年会主题“面向高质量发展的空间治理”后组织编撰的，阐述了他们对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。

《治理·规划》

中国城市规划学会学术成果

本书大致分为三部分：第一部分与治理体系和治理结构相关；第二部分主要涉及面向治理的规划改革方向；第三部分主要是疫情防控以及由公共卫生事件所引发的对未来城乡发展及规划的思考。三部分文章有部分交叠，关注“治理”与“规划”的相互关系，并进行深入探讨。

目录

插图——人居环境科学系统示意

《治理·规划II》

中国城市规划学会学术成果

本书基于我国发展现状，呼应中国城市规划年会 “面向高质量发展的空间治理” 的主题，在剖析治理与规划关系的基础上，聚焦于何为更好的治理与更好的规划，以及为治理而做更好的规划。各位专家结合各自的理论和实践成果，从不同视角提出相应的工作思路和规划方法，启发关于治理与规划的思考和探索。

目录

插图——生态空间权益救济的构建程式

本系列图书目前已出版5本：

《理性规划》——2017年

《品质规划》——2018年

《活力规划》——2019年

《治理·规划》——2020年

《治理·规划Ⅱ》——2021年

所有的文章都是原创，所有的文章都聚焦年会的主题。

多样的案例与多元的论述并列，思想的演进和交锋在文字中共存。

为更好地体现作者们原汁原味的思考和陈述，我们摘录其中的片言只语呈现给各位读者。

一斑或许难窥全貌，但见了“一斑”也就可以去掂量下“全貌”的份量了。

认识“治理”和“空间治理”

空间治理，至少包含着两层意思：一是针对于国土空间构成要素的各种治理，也就是通过保护开发利用修复整治等行动来提升国土空间各类要素的质量以及达成更加合理有效的空间格局；另一是在国家和社会治理中，以一定空间范围为单元所开展的综合治理，从治理的基本概念上讲，政府、市场、社会的交互作用也主要发生在这样的范畴之中。前者是要素性的治理，可以分解为特定领域、部门、团体的工作；后者是各领域、各部门的治理工作的统合，是对各类要素、各类行动关系的统筹协调。尽管完整的“空间治理”，两者不可或缺，但很显然，后者是当代治理理念的核心，也是治理过程中的重心所在。

——孙施文“为空间治理的规划”，II，p.9-10

由于空间是一切行为的载体，空间治理通过对国土空间要素进行控制和引导的一系列制度安排，直接或间接地影响政府治理、市场治理和社会治理的结构和过程，使之全方位地体现出在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展的战略意图和价值取向。

——张勤、蒋迪刚、潘蓉“筑牢底线，精控弹性，层级传导——国土空间用途管制创新与探索”，P.53

首先，空间治理不是自上而下且由规划部门独立进行的对空间要素的管理，需要建立传导与反馈互动的机制。其次，空间治理不是仅局限于一套物质性指标，需要从社会治理、行政机制构建的角度出发，建立多要素联络与多主体协商的机制。

——张菁、罗赤、张有弛“城市空间治理单元体系构建的探讨——以珠海市国土空间规划中规划传导与反馈机制建设为例”，II，p.69

当我们从“城市管理”走向“城市治理”的时候，就预示着我们从单一管理走向了多元共治，有自上而下也有自下而上。因此，我们认为，除了既有的比较理性的指标体系之外，最终的评价应该是来自城市的居民，即生活在城市中的每一个个体以及由个体所组成的群体的真实反馈，应是对各级政府目前强调的安全感、获得感、幸福感的真实表达，而最为直接的综合表达是城市情绪。

——王耀武、戴冬晖、刘燊楠“城市情绪与城市治理——以深圳市疫情前后情绪地图对比为例”，II，p.247-8

认识“治理”与“规划”的关系

城市规划，从本质上讲，是国家控制城镇化实践的一种法律手段和技术工具，不仅要使空间生产的外部物质形态合理化，而且还要维持或调整已经形成的社会关系。……通过规划协调空间生产与使用中的人民内部矛盾，保障空间共建共治共享，这是新时代我国社会主要矛盾赋予城市规划的新使命。

——武廷海、张能“城镇化、风险应对与面向城市治理的城市规划”，p.353-4

在现代治理体系中，规划作为预先协调未来空间安排及行动纲领，可以为各类政策和行动计划的制定提供基础，并可为政策和项目的可能后果及其效应进行事先评价，同时通过规划管理和实施过程，保证各类政策、项目的实施以及各类行动的开展，也可为政策和项目的实施评估提供依据。

——孙施文“治理与规划”，P.15

规划服务于治理，规划是治理的工具和手段，规划的目的也是城市治理的目的，即解决社会问题和响应人民需求，规划的过程也是参与城市治理的过程。同时，必须深刻认识到，在中国特色社会主义现代化进程不断探索完善的进程中，城市治理也必然是一个不断探索实践的过程，理论总结需要从实践中来，再到实践中去。规划不只是规划人员的理性思考过程，还是决策与实施相融合、多方参与协调解决问题、公共教育以及向社会学习的复杂过程。

——卢庆强、武廷海“城市治理视角下的规划模式与规划协同”，II，p.43

规划编制组织方式的协同是基础，必须通过治理主体的全面协同与公众参与才能保证治理内容协同的全面性、可操作性，才有治理过程的实践意义。治理内容协同是核心，是治理主体协同与公众参与成果的体现，是治理过程协同的行动依据。治理过程协同是手段，是落实治理主体利益诉求，治理内容发展要求的具体落脚点。

——顾浩、黄建中“协同治理视角下综合交通规划编制的若干思考”，p.105

现代城市治理内嵌有国家为应对危机治理的总体需要，却由于多种类型城市的存在，不同类型的城市有着不同的策略。……它必须遵从国家治理的一般性的要求（以法律、政策和指令的方式体现，通过科层制的组织管理体系传递），同时却又要处理自身的特殊性状况。作为治理工具之一的规划，必须回应于国家、区域、城市和城乡等多层级的发展问题于危机；因此规划具有层级性的差异和应对不同范畴空间对向的策略差异，没有统一的、不变的规划或治理逻辑。

——杨宇振“现代城市的差异与治理：日常生活中‘以人为中心’的空间策略”，II，p.200

“开发边界”是以生态基质空间为基础划定的规范人类活动斑块、廊道和镶嵌体，从生态体系看，应是连续统一的整体，不能简单分割。所谓“边界”是与管理权限和管理政策对应的管理（管治）边界。……城镇开发边界实际上就是生态管控的边界，应该相对持久稳定。不能编一轮规划就“算计”一次。要构建国土空间规划体系，实现空间治理现代化，首先要革除这种痼疾和陋习。

——张勤“城镇开发边界，工在界外”，II，p.323

对规划的反思与前瞻

……（都市计划）一诞生就在“都市市政”与“都市工务”两者间游移，在公共政策与实施工具之间游移，在水平的社会复杂关联与纵向的技术深化之间游移。……成为“都市市政”的一部分，意味着成为“公共政策”的一部分，就意味着进入权力的核心决策层，是都市规划实践的方向性问题；成为“都市工务”意味着这是它独占的领域，是作为一种垄断性工具的存在，工具的有效性、高效性成为衡量它的价值——但它就只是一把工具而已。事实是，在都市计划由于它独占的工具性而得以进入公共政策领域的可能；但在社会分工深化的过程中，都市规划者往往或不意识或主动封闭了成为公共政策的一部分，或者说，未有认识到自己是都市治理的一部分。

——杨宇振“空间困境：民国时期的都市规划与治理现代化”，p.163

中国轰轰烈烈的城市扩张已近四十年，造就了以追求“好方案”为主的1.0版城市规划体系，红红火火地炮制了众多的战略、蓝本和图则。近年来城市更新类项目（或曰“存量规划”）逐渐兴起，与“增量规划”此消彼长，并在理论和方法上冲击1.0规划，可以概括为“好服务”的2.0版规划体系正在酝酿之中。两者之间的显著差异在于从“云端”回到“人间”，从注重终极蓝图的“形而上”转为深入操作过程的“烟火中”，从作用于“规划管理”到服务于“城市治理”。因此，更加关注城市营运并通过有效的规划手段不断改善现时城市，成为城市规划的新课题。

——王富海、曾祥坤“城市营运与行动规划”，p.169

回顾过去十多年来，深圳市生态空间治理历经了空间划定、政策设计、分级分类、空间权益实现等过程。在初级阶段（1.0），首创和奠定了生态空间治理的基本体系；过渡到中级阶段（2.0）后，按照分级分类精细化管理要求重构了空间体系；当前发展到高级阶段（3.0），需要面向社区后主体探索和推进生态空间权益实现，从社区发展、产业转型、生态补偿等方面调适社会关系。深圳城市生态空间治理路径等渐进式演进，实际上是深圳对生态空间管理面临更加复杂、深层次的矛盾问题的化解，是高度城市化地区对更加综合的生态服务功能需求的应对。

——邹兵、洪武扬“高度城市化地区生态空间治理方式的探索与思考——兼论深圳城市生态空间治理路径的创新”，II，p.127

要实现高质量发展，就必须更加关注作为“品质之源”的自然环境和建成环境；要实现生态文明建设目标，就必须遵守可持续自然资本法则，保护和增强我们的自然资本。“只要人们仍迷恋于已经过时的典型的工业资本论的假定，社会创伤就不能得到缓解，环境也不可能得到拯救。”

——张松“城市保护修复的治理策略与设计准则”，II，p.289

响应国家和地方经济社会变化产生的多元需求，围绕空间的经济、生态、民生、治理、新技术运用等问题进行交叉融合，如与经济学专业写作，深度研究如何驱动城市持续增长发展；与生态学、环境工程、能源工程专业协作，深度研究碳达峰碳中和的城市和建筑解决方案；与社会学、心理学专业协作，深度研究城市更新中的场所感、家园意识的塑造；与大数据、互联网、物联网等专业协作，深度眼聚聚新科技的空间应用以及与新一代信息科技个民的融合发展。专业的融合发展，将推动发展出综合考虑和平衡各类空间使用关系的知识图谱，并进一步推动形成多专业交互协同、具有中国特色的空间治理学科群。

——周岚、丁志刚“新发展阶段中国城市空间治理的策略思考——兼议城市规划设计行业的变革”，II，p.30

如果说既有建筑是构成城市空间的“细胞单元”，城市规划制度和技术方法的“供给”则应契合“细胞单元”的新陈代谢和自我完善“需求”。一方面，现有的规划技术体系并未将既有建筑作为一类管制、干预、引导的规划对象，急需在规划编制、设计控制等方面完善相应的技术标准；另一方面，规划制度创新也需要因应治理转型而建立针对既有建筑的权利设定、开发赋权、行政许可以及相应的规划管理程序。

——王世福、易智康“赋权与共治——既有建筑的治理困境与出路”，p.265

更好的治理、更好的规划

自然环境、人工环境和人文环境是一个有机统一体，是人类社会过去、现在和未来的连接体，也是城市生产、生活和生态之间平衡或融合所形成的肌理和生境。作为整体的建成环境，作为文化生态斑块的城市，也是一种真正的栖息地，需要切实保护、维护和管理。

——张松“城市保护与保护管理规划”，p.230-1

城市是有机生命体，规划需要从社会、经济、环境和文化等维度理解并切实关注城市的可持续性。如何认识、尊重、顺应城市发展规律建设管理城市，将直接关系到生态文明建设的规划目标实现。城市保护与可持续发展有着完全一致的目标，可以说，城市保护是实现生态文明建设目标的先决条件。

——张松“城市保护修复的治理策略与设计准则”，II，p.296

在新时期国土空间规划改革的背景下，空间规划正逐步由“建设型”向“治理型”转变。国土空间生态修复需要更加注重空间织补、生态提升，强调发展质量和发展效益，并不是单纯追求原始自然状态下的健康生态系统，而是基于人与自然和谐共生目标下重构健康的社会-经济-自然符合生态系统，以实现人与自然的和谐共生。这就要求我们必须处理好自然资源部门与相关部门总体统筹与分工协作的关系、规划编制与规划实施、政府主导与公众参与的关系，进而建立国土空间生态修复完善的工作体系、规划体系、技术体系、政策体系等，真正体现和落实国土空间生态修复系统思想、整体视角、综合治理的内在要求。

——刘奇志、朱志兵“重视生态修复，合理开展规划——武汉的探索与实践”，II，p.67-8

笔者在非正规居住空间在中国城市化进程中多种治理模式并存的背景下，建立超越二元治理的理论框架，并通过深圳城中村治理的实践来具体阐述超越二元的非正规居住空间治理的思路和实现路径，……超越二元的治理指的是根据城市发展目标和实际出现的问题，地方政府在城中村治理中，在不进行土地征转、不改变原有住房权属的前提下，所采取的多样治理策略。与完全放任或通过产权合法化彻底清除的“非黑即白”的传统治理思路不同，超越二元的治理是基于城中村事实上的产权，与村集体、市场、当地企业、地方专家形成广泛的治理联盟，开展治理的一种新方法，在产权合法化之外走出了第三条路径。超越二元的治理强调根据实际情况灵活调整治理策略，通过多条路径实现治理目标。

——甘欣悦、杨晓春、邹兵“超越二元的城市非正规居住空间治理路径探究——以深圳城中村治理为例”，II，p.282

如何在利益格局极其复杂、建设空间破碎化、各类用地混杂且高度城市化的珠三角半城市化地区，科学确定镇区主导功能分区、各类关键要素？笔者认为，应加强城镇发展战略研究以统筹人与自然、城市和乡村、城市不同系统，以及政府和市场、中央和地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系，从而引领并建立国土空间使用的共识。而城市设计则可以用来提高国土空间规划的精度，通过沙盘模拟来平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准、明确城市发展的目标。此外，程式设计也是确定公共空间、公共设施布局，确保城市品质的关键性工具，进而提取出关键要素一指导乡镇国土空间规划的编制。

——袁奇峰、李如如、吴婷婷、黄哲、薛燕府“战略引领、设计先导：提升镇域国土空间治理水平——以东莞市石碣镇为例”，II，p.212

建立以空间治理单元为空间尺度和平台的空间治理体系是增强规划传导落实、打破体系之间条块分割的重要手段；探索构建“一级主体一级治理，一级治理一级规划”的空间治理体系；形成与“市——行政区（功能区）——镇街——社区（村）行政体系相对应的四个层级，起到与行政管理体系、专业空间管理体系相统一，横纵协调、落实任务、明确职责的重要空间平台作用。

——张菁、罗赤、张有弛“城市空间治理单元体系构建的探讨——以珠海市国土空间规划中规划传导与反馈机制建设为例”，II，p.77

实践表明，规划与其站在遥远理想之处远程发力“拉动”城市，远不如走进城市参与“推动”城市改善的效率高、效果好。随着城市规划2.0时代（即从“好方案”到“好服务”）的到来，这种表现也会越来越明显，客观上要求加快规划范式的转型，进入更契合治理现代化建设要求的“渐进式规划”的发展阶段。

——王富海、曾祥坤、张宸“规划目标虚无现象批评——走向可行动的目标”，II，p.38

乡村振兴是一个长期和分阶段的过程，运动式乡村规划建设可能会迅速改变乡村的物质空间面貌、提升产业经济指标，但乡村建设的终极目标是实现以村民为核心的农业农村现代化。所谓“十年树木、百年树人”，改变村民、促进村民全面发展是任重道远的事情，不能考“猛火爆炒”的方式。只有按照乡村振兴二十字方针，统筹产业、生态、空间、文化，围绕村民主体，加强组织建设，制定可持续发展战略，才可能保障乡村健康发展。

——段德罡、叶靖“‘干部规划家乡行动’的困境与建议”，II，p.113

为发挥邻里环境的积极效应，老旧小区改造工作的核心在于“行动+治理”，二者相辅相成，要将其贯穿于老旧小区改造的“规划、建设和管理”全过程。具体而言，在行动上，要形成政府主导，市场、社会等多元主体共同参与的行动者网络，聚焦于更新水电路气等配套设施，加装电梯和建设无障碍环境，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施，推动老旧小区改造实现提量、提质、提效，打造高品质生活空间。在治理上，老旧小区改造不仅是建设工程，更是一个社会治理、基层组织动员工作，需要创新社区治理模式，发动群众“共谋、共建、共治、共享”，构建现代化治理体系。

——李志刚、汪云“邻里效应视角下的老旧小区改造与治理——以武汉为例”，II，p.361-3

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