王引：哲学思辨，深耕沃土——北京详细规划的持续探索

导读

2021年9月29日，由中国城市规划学会详细规划学术委员会承办的“专题会议二十二：持续探索的详细规划技术与方法”在线上成功召开。学会常务理事、北京市城市规划设计研究院总规划师王引作了题为《哲学思辨，深耕沃土——北京详细规划持续探索》的报告，主要从详细规划的编制、详细规划的管理、编制和管理的矛盾对立统一三个方面，结合北京详细规划编制及实施管理的经验进行了分享。

本文字数：5263字

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01

详细规划的哲学思考

中国传统的城市建设主要受道家与儒家的影响。道家强调天人合一，遵从“人法地，地法天，天法道，道法自然”的逻辑关系；儒家强调礼法营城，遵从礼法关系，讲求和谐与秩序；历代城市建设都体现了“道与儒”的思想内涵。中国近现代城市的发展建设借鉴源自西方的城市规划学科理论，走出了自己的道路，构建了较完善的体系；其中“控规”尤为凸显。在新时代生态文明思想及国土空间规划背景下，是否依然按照原有的规划编制方法与管理办法，发展建设城市与农村，值得思考。

中国的详细规划经过三十年的探索，技术在法规的要求下不断更新完善，法规在技术的支撑下实施起效：就“量”而言，三十年的产量远远胜过以前的数千年；就“质”而言，三十年的品质却不强于百年，大体上可以理解为“萝卜多了不洗泥”，速度快、压力大；就“形”而言，由于现代文明的需求、工业社会的发展、新技术的使用，现代城市的形状早已脱胎换骨，跟原来的传统形态发生了巨大的变化；就“理”而言，三十年的探索，学理颇丰，是所有规划学人百折不挠的结果。但仍然没有终点，我们还要继续前行。

详细规划的“编”和“管”涉及面极为广泛，不仅包括城市、乡村，动物、植物，还包括了自然、人文、政治、历史、社会等，也涵盖了时间、空间与意识形态。详细规划不仅是技术，也是管理，具有社会属性；既是管理，就必定有约束。详细规划涉及到大自然的一切，城市作为大自然的组成部分，有其自身的发展规律；详规要适应城市的发展，也应该有其客观规律。大自然有其繁衍生息的自由，详规则要落实空间的约束。自由与约束，两者如何实现平衡，这就是详细规划的矛盾对立与统一。

02

详细规划编制技术的思考

详细规划编制的技术内容，主要包括详细规划的作用和目的、详细规划编制的内容、深度、方法，以及详细规划编制的成果。

详细规划的作用体现为制定工程性图纸及管理性文件，以满足复杂精密的城市运转之需，是城市建设活动中不可缺少的保障性内容，是城市建设发展的规律性结果。其目的是以人为本细化城市的功能空间、促进公众参与及社会治理、分层分类地指导城市建设，是城市管理的需求。

详规编制内容主要分为基本内容与延伸内容。基本内容是在详细规划编制过程中落实最基本的要求，如权属、功能、强度、物质流动（交通市政）等。延伸内容可以分为三个层面，一是物质层面的需求，即人由吃住行的基本要求逐渐提升到安全和舒适的要求；二是精神层面的需求，即体现为社会的多元和包容；三是本源层面的需求，即将城市、人类置于大自然的环境下进行思考，是一种大自然观。文明由人类创造，人在整个自然系统中发挥极其重要的作用，也拥有崇高的地位。随着时代发展，人们对自然的尊重不断升华，这些升华会融于日后的详细规划工作之中，也会对国土空间规划产生重要影响。传统控规的编制内容强调“老三样”——性质、规模、布局；现今则强调“新三态”——业态、形态、生态。“新三态”和“老三样”的内容没有本质区别，但是每一项内容都有拓展，都有新的发展，也体现在物质、精神和本源层面。

详细规划的深度也发生了变化。起初，控规编制深度主要强调指标和指标之间的平衡关系；而今，详细规划编制更强调相关细节性的内容来满足人们不断增长的精神层面的需求，这对于详细规划空间尺度的精准把握提出了更高的要求。

在详细规划的编制方法方面，各地区有各自的法则，没有一个绝对的、统一的、不变的方法。比如，要综合考虑当地的自然条件、现状环境、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等相关因素；要满足城市地下空间的综合利用；要妥善处理近期与远期、局部与整体、发展与保护的关系。将这些普适性的内容放到各地区，其具体的做法将会存在差异。

详细规划成果体系也发生了变化。“一张图”数据库、编制工具箱、管理政策包的组合模式已成为常态：“一张图”数据库构建了互为因果、循环往复的现状、规则、审批动态维护体系；工具箱包括了标准、规范、指南等；政策包包含了管理办法、规程、细则等。

03

详细规划实施管理的思考

详细规划是法律性的技术文件，还是技术性的法律文件？就我国城乡规划发展历程以及经济社会发展阶段而言，较难有清晰的结论。

其一，城市规划源自建筑学，传统城市规划较多地关注城市形体空间的研究，对于单一性较强的我国而言更是如此。改革开放以来，我国社会丰富度不断提升，城市规划的内容也越来越丰富，由城市规划过渡到城乡规划，城市规划学科也从建筑学中独立出来，成为一级学科。一直以来，强调技术的合理性与科学性是我国城乡规划不懈的追求，对城市空间进行深入研究的详细规划尤甚；关注政策法规对城乡规划实施保障发挥促进作用只是近二十年来的事情。故而，我国的城乡规划，尤其是详细规划尚处于更关注技术的阶段，尽管法律更重要。

其二，如前所述，城市这个有机生命体的繁衍生息有其内在的逻辑与规律。城市功能、规模、形态的变化是绝对的，不变是相对的。成熟的城市相对稳定，变量较小；不成熟的城市相对不稳定，变量较大。我国城市发展仍然处于高速阶段，相对不成熟，具有不稳定的特征。在此状况下，技术的支撑维护是保障城市正常运行的良好选择。因此，技术性较强的详细规划对不稳定的城市建设发展起到了纠偏织补的作用。

其三，将技术文件与法律文件做一个简单的对比。在内容方面，技术文件支撑丰厚，法律文件简明扼要；在深度方面，技术文件追求过程、逻辑清晰，法律文件强调结果；在方法方面，技术的推理、验证、评判、运算要科学合理，而法律强调程序正义，两者之间存在较大的差异。由此可见，将技术转化为法律文件并非易事，只有当条件成熟，并且对象不是很复杂时方可转化。

其四，从我国城市建设管理特征来看，行政管理部门希望建设管理中的空间管制精细化，在做出行政许可时能做到有法可依、有据可查；企业和事业单位以及公众希望信息公开，这就要求规划涉及的条件相对稳定，不论是用地范围还是用地功能、建筑规模等，都应位置准确、描述明确、数据正确；上级的督察督导要求详细规划法理性、条文性、程序性的内容更加严谨。这三个方面都对详细规划的编制以及依据详细规划的行政管理提出了更高的要求，并且这些要求已不仅是停留在技术层面，而是上升至规则与法律层面，是我国不断加强并完善法治建设的要求，是国家体制建设的需求。

综上，尽管详细规划自诞生之日即带着浓浓的技术色彩，并且城市的建设管理也需要这些技术的支撑，但从国家行政管理体系构建而言，详细规划应该是包含着浓浓的技术性要素的法律文件。

04

详细规划编制技术和实施管理的对立与统一

在梳理详细规划编制技术和实施管理矛盾关系的内在逻辑时，既要关注“编”与“管”关系的两重性，更要关注“编”与“管”作为一个整体在社会经济发展中的地位（科学性、权威性、严肃性）和作用（保障城市高效、舒适、安全地运转）。

所谓的“编”与“管”的两重性体现在：精细建设的可能性和实施管理的现实性，也可理解为技术性和法律性。精细建设的可能性，就是在编制详细规划的过程当中，很多技术内容非常精准、精细，如在功能研究、高度评判等方面都有自身的逻辑。但是在实施管理的过程中，这些技术文件是否能够适应管理的现实需求，是否能够统筹协调，这就是技术性和现实性的差异，也是矛盾的对立与统一。

图1  详规要素对立统一关系的演进

05

北京详细规划的实践探索

针对上述问题，以北京“三级三类四体系”中详细规划的实践探索为例，通过“道、法、术、器”四个维度进行系统的回应和分析。

道

北京详细规划逻辑体系构建

北京详细规划体系的构建，提倡全空间要素和全生命周期的详规内容，既有深度与精度，又有广度与维度，从而达成详规编管全辖区覆盖、全类型统筹、全要素协调、全环节打通。

图2  北京详细规划体系构建

对于城乡规划而言，以前更多关注建设用地的规划，包括功能拟定、强度管理、空间形态研究等。现今，在生态文明理念下，国土空间规划应统筹全域各类空间，虽不一定对各类空间进行强制性管理，但应起到引导作用。

全市域覆盖指在集中建设单元内实施“街区指引全覆盖+街区控规按需有序编制”的策略，在乡镇单元编制“乡镇域规划+镇中心区规划”。除此之外，关注中心城区、新城的绿化隔离地区，加强城乡统筹及空间管制，构建生态安全格局，实现人与自然和谐共生。全类型统筹指在遵循城市总体规划、分区规划(含街区指引)、详细规划分层级传导要求的同时，也要建立自下而上的反馈机制，不断提升上层级规划的精度；在精心编制各专项规划的同时，也要统筹好彼此的关系，实现自然资源因地因时的合理配置。全要素协调指做好各类资源要素以及详细规划技术内部的各专业要素的协调工作，促进各要素的深度融合，实现多规合一，有效提升详规维度。过去关于空间要素考虑较多，全生命周期的内容考虑较少，现今需要将其粘合成一个整体。北京出台规划综合实施方案的目的就是为了统筹兼顾各类资源要素。全环节打通指详细规划应转变规划角色定位，作为城市治理的重要技术工具，打通规划编制、实施、管理等各个环节，实现共编共建共治共享。

法

北京详细规划标准体系构建

通过制定逻辑清晰、主次分明的编制标准，推行因地制宜、重点突出的编制方法，提倡求真务实、与时俱进的工作法则，构建有序传导、批备一体的详规编管体系。辅以“两规合一”、贯通上下的新用地分类标准，保证规范度，达成详规编管全流程的顺畅、有序、闭环。

编制标准涉及到技术成果质量与要求，涉及到所提供的技术成果如何在行政管理中被使用。如果说过去的规划强调技术而忽略管理，规划成了美丽的图画挂在墙上，受人诟病；现在则需要改变这种状况，尤其是详细规划层级，因为涉及到相关专业标准，涉及到基本民生保障的内容，详细规划的编制标准就显得更加重要。

北京面向特大城市精细治理，坚持首善标准，践行宜居城市、活力城市、务实城市的规划理念，加强不同颗粒度、不同场景、不同区域、不同专项和不同时序等多维度技术研究和差异引导，探索性地制定管用、好用、实用的编制技术标准，并构建了上下互动、有序传导、批备一体、刚柔相济的详细规划层级体系。在分区规划审批下形成街区指引传导备案层，在街区控规审批下形成地块方案传导备案层，并指导规划综合实施方案编制工作；建立了从总规到分区规划再到详细规划的逻辑自洽、以及由街区指引到街区控规再到规划综合实施方案的层层递进关系。

图3  北京市国土空间规划体系

街区指引是分区规划的传导备案层，是市区博弈统筹的框架约定，各行政区贯彻落实城市总体规划确定的规模、布局等刚性要求，深化全区统筹，指导街区控规编管。街区控规是面向实施的法定规划，要做好底线管控、系统优化、品质提升与实施引导，明确街区功能定位、强度形态、城市风貌、三大设施配置等各项刚弹要求。规划综合实施方案是统筹多元主体的实施商定，对近期建设作出全面、具体的实施计划与安排，是指导项目建设的直接依据；类似于原修建性详细规划，在其基础上增加具体的资金安排和实施程序等相关内容。

图4  北京市规划层级

术

北京详细规划的内容构成

在技术上，创新并完善刚弹并济、控导结合、虚实有度、近远有别的控规内容，既保证准度，又提升温度，达成精编细管的良性互动。

北京严格落实街区功能定位、规模指标、三大设施等刚性要求，确保城市基本框架。引导城市高品质空间营建，引导规划实施，建立街区资源、任务、实施清单。同时，创新10-30公顷尺度的街坊研究，在街坊层面持续通过主导功能、基准强度、基准高度的分析，将功能布局、建筑规模和空间形态等要素从街区尺度下沉至街坊尺度，从地块尺度上提至街坊尺度，确保城市空间结构性内容。公益性设施落实到地块深度，包括三大设施、五线边界，严守公共利益底线。

从技术的角度，我们希望街区控规的表达能够更加深入；但从管理的角度，表达过深，则刚性过强，适应性较低，提升了“调整”法定规划的风险。因此，在编制的技术标准与成果要求研究过程中，编制人员和行政管理人员做了非常周密的对接，可以说详规规则是统筹、妥协、协调的结果。

图5  北京市街区控规图纸表达

器

北京详细规划的成果要求

北京建立了国土空间规划“一张图”平台，研究街区控规数据库和街区指引数据库、分区规划数据库的对应、传导和更新关系，保障不同层级的数据库之间的转换与维护。北京首次推出全面、翔实、指导性强的编制标准、成果规范、数据库标准、特定地区编制手册、特殊专项研究报告等控规编制工具箱，聚焦痛点与难点，切实支撑规划编制。

总的来说，北京建立了“数据库+工具箱+政策包”的详规编管成果体系，明确“图则+导则+规则”的编管模式和成果形式，达成多元共治、有序有效的编管局面。

图6  北京市详细规划编管模式与成果体系

  总    结  

详细规划是实现高质量发展的核心技术手段和有效公共政策，在规划编制与实施管理两条主线之间，对立与统一无处不在。随着社会经济环境的变化，对详规的内容、深度、方法的认识也要与时俱进。遵循规律，全面认知，持续探索，辩证施策，是把握详细规划这项工作的“道”、“法”、“术”、“器”的有效手段，正所谓“法无定法，然后知非法法也。”

最后用两句话概括。第一句话是：贫瘠与肥沃，相对也，且互为转换。国土空间规划的全域、全类型、全要素的法则，将推进每一寸土地的深耕以及每一处景观的精雕。故而，普天之下，皆为沃土。第二句话是：“耕者求沃土，沤者求深源”。哲学思辨，施法国土空间规划编管，为上策。

供稿单位：中国城市规划学会详细规划学术委员会

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