袁媛：面向突发公共卫生事件的健康社区治理

导读

袁媛教授在梳理健康社区治理内涵的基础上，初步提出了基于多元主体( 居委会等社区机构、第三方组织、社区规划师等) 协作的健康社区治理机制，以期为健康社区研究提供基础，为“健康中国”战略的实施以及应对突发公共卫生事件的社区治理提供借鉴。

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袁媛

学会青年工作委员会副主任委员

学会住房与社区规划学委会委员

中山大学地理科学与规划学院教授

健康社区是“健康中国”战略实施的重要抓手。为控制新型冠状病毒肺炎疫情的大规模扩散，政府将防控工作重心下沉至基层社区，然而部分社区在实践中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等问题。

学会青年工作委员会副主任委员、住房与社区规划学委会委员、中山大学地理科学与规划学院袁媛教授接受采访，在梳理健康社区治理内涵的基础上，初步提出了基于多元主体( 居委会等社区机构、第三方组织、社区规划师等) 协作的健康社区治理机制，以期为健康社区研究提供基础，为“健康中国”战略的实施以及应对突发公共卫生事件的社区治理提供借鉴。

01

在抗疫举措中，社区扮演的角色、作用以及社区防疫的积极意义

从国家战略层面，早在2016年国家卫健委大会上，习总书记就指出 “要把人民健康放在优先发展的战略地位”，对“健康中国”战略作出全面部署，其中健康社区是我国健康城市建设和逐步落实“健康中国”战略的重要抓手。2020年初爆发的新冠疫情被世界卫生组织定性为突发公共卫生事件，这对于建设“健康中国”的目标无疑是巨大的考验。社区作为居民日常生活和活动的最主要场所，作为联系群众最紧密、服务群众最直接、组织群众最有效的载体,也是城市治理的基本单元，应当在其中发挥好基层防控的功能，建构起城市中一个个管控单元以保障居民的基本健康。

从实际的防控工作来看，结合我国东南沿海的珠三角地区，人口基数大、流动性高，以及疫情传染性强、传播面广、潜伏周期长的特性，将防治工作重心转向以社区为载体的面源管控，以基层社区为抓手，成为防疫第一线，能够更高效地分解城市的疫情防控目标和任务，精准动态调整防控重心和调度防疫资源，在疫情防控、隔离管控、初期治疗、监督核查方面发挥重要作用。

02

在疫情防控中，对社区治理和规划的建议

社区治理中，建构多元主体协作的社区治理机制。由于不同社区组织建设、管理水平、人口结构及关系网络存在较大差异，疫情时期要充分实现社区的差异化和精细化管理。参考广州市的社区疫情防控实践，根据社区的特征和资源，目前形成了基于居委会主导、基于第三方组织参与等多种模式。在协作工作中，居委会按卫生部门和街道的要求，在社区中组建社区疫情防救组织并组织和监督应急管理工作，积极动员居民参与社区治理，同时及时向上级反馈居民诉求。第三方组织在政府购买服务的基础上参与治理，提供治理相关服务并引导更多的社会资本支持政府的社区治理工作；在疫情防控中协助居委会工作，并深入居民群体，共享疫情相关信息，并协调治理工作中的诉求冲突；随着协作进程，第三方组织也在居委会的支持下逐渐成为社区治理的内生性组织力量。而居民个人是疫情防控的关键，配合应急管理工作，积极参与治理活动，增强对社区防疫认同感和对生活的安全感。此外，在现代化商品房社区中，物业公司可在居委会监督下协助开展日常防疫工作，并充当居委会和居民间的沟通桥梁，传递疫情信息和居民诉求。

图1 基于多元主体协作的健康社区治理机制

资料来源：作者自绘[1]

社区规划中，首先应充分重视健康社区评估，厘清社区的特征、健康资源和健康需求，这是实现社区平疫转换、精细化打造健康社区的基础。以《广州健康城市规划导则》为例，我们主持了其中的健康社区研究，通过详细调研城市内部老旧小区、保障房、城中村、商品房、单位社区等五大类社区，发现建成环境现状差异将导致社区中不同的健康需求问题，从而以不同方式和路径影响居民的身心健康；聚焦社区关键的健康需求问题，有的放矢地将有限资源精准投放到关键环节，才能够最大化提升社区的健康保障能力，以点带面地建设健康社区。其次，社区应完善平疫结合的应急防灾体系规划，立足以人为本、刚弹相济、系统布局、因地制宜的原则，挖掘存量空间、系统布局社区蓝绿空间以进行临时避难和收容场所、防疫物资存放及分配点场所的战略预留[2]。最后，塑造全龄友好的社区公共空间环境[3]，保障采光和通风，为居民提供多样化的室内外身体活动场所，特别是考虑老幼等易感人群的活动需求，即便是在疫情期间也能便于其进行基础的体育锻炼，提高身体素质。

03

社区防疫在软硬件方面应该如何建设？

（1）软件建设方面

软件建设方面应重视健康社区治理，建构多元协作的健康社区治理模式，具体从治理主体、功能、文化三方面出发。

首先，多元协作的治理工作队伍是实现健康社区治理的重要基础。通过居民、居委会、物业公司、第三方组织及其他社区工作者沟通协作、各司其职，将实现社区治理的效率最大化和成效最优化，并建立起长效的协作机制，提升社区的自组织能力。

其次，健全社区功能服务体系，包括社区应急、公共服务供给和健康监测评估等方面。疫情期间，应急服务指完善的防控工作流程，包括政策宣传和消息采集、社区封闭和消杀防疫、资源保障和社区照顾、患者排查和就医安排、情绪安慰和心理辅导等环节。健康社区公共服务供给是治理的基本保障，包括医疗资源、生活资源和健康理念（包括防疫咨询）等方面。社区医疗具有患者信息收集和上报、初期诊疗设施供给等重要作用，实现社区疫情风险的精准排查；社区治理对接城市应急物资保障体系，根据本社区结合大数据预测需求，申请物资的种类和数量的调配，有针对性地提供医疗生活物资等服务；开展疫情认知与自我防范、防疫消毒、卫生习惯、垃圾分类和保洁等宣传和咨询工作，同时注重疏解和安抚居民因长时间的居家隔离和疫情相关消极信息而产生的情绪压力，尤其是向弱势群体适当倾斜。社区健康安全监测和评估主要依托网格化管理、云服务平台、大数据等信息技术，构建健康安全监测和防控管理信息技术平台；重点保障疫情、防护、医疗就诊和民生保障这四类信息的更新和公开；整合信息采集与更新、综合评估、病例跟踪、数据预测等功能，加强数据动态监测、风险评估，辅助防疫工作。

最后，重视社区意识与价值观的培养。疫情期间健康社区的意识与价值观主要通过韧性和健康两方面的社区教育来构建。韧性：加强社区疫情及重大安全事件防控意识和应急处理救助能力等的宣传和培训，将其纳入社区教育的常规内容；健康：社区需要建立积极的健康文化和价值取向，引导居民养成健康的生活方式和理念。增进社区认同有利于推进公众参与，促进居民参与健康社区建设和治理，形成健康社区治理与居民个体健康的良性互动。

图2 健康社区治理内涵

资料来源：作者自绘[1]

（2）硬件建设方面

一是以社区生活圈为抓手完善社区健康服务资源规划布局。重点建设动静结合、尺度宜人的休闲游憩设施，全龄友好、便捷可达的体育健身设施，防治兼顾、平疫结合的医疗卫生设施，渠道多元、类型丰富的健康食品供应设施以及代际融合、人文关怀的特殊群体活动设施，通过促进居民身体活动、健康饮食来提供其身心健康水平；社区生活圈服务要素的布局模式应结合社区的人口结构特征，如老年居民比例大的老旧社区可围绕菜市场、老托幼托设施进行布局；由于不同类型社区的可利用资源存在差异，健康服务资源的改造提升方式可根据社区类型分异因地制宜。

二是预留社区弹性空间，支撑高效平疫转换。充分挖掘社区内部的存量空间，如建筑底层低效利用的闲置架空空间和储物空间，可在突发时期用于核酸检测、物资存放和分发、简单初步诊治等场所；系统布局社区蓝绿空间并赋予防疫功能，社区微绿地在防疫中不仅起到了“冗余空间”的作用，可应急调用为就近隔离和防护的临时空间，为基层防控工作提供了物理空间支持，还能够优化社区通风环境，在疫情期间为居民就近提供健身活动空间和滨水休闲空间，对疫情期间居民身心健康起到积极作用。

三是注重微观层面的建成环境要素优化。社区的建成环境要素对于居民的健康有着直接或间接的影响，其中，社区公共空间场景中的微观设计元素，如地面铺装、景观小品、休闲座椅、交通标识、过街设计、人行道质量、十字路口特征、停车空间设计等，可通过影响居民对公共空间环境的舒适度、安全感、愉悦度等方面的心理感知来改变居民步行或骑行出行行为的体验和意愿，进而干预居民的体力活动水平。且相较于宏观尺度的土地利用、设施布局等要素的优化，微观建成环境有着较强的易改变性和较高的改造性价比，往往投入较少的时间和资金成本就能收获显著的公共健康促进成效，更有利于健康社区建设的有序推进。

04

防疫常态化后，对于社区平时的工作，有哪些增强“抗逆能力”的建议？

（1）在防疫常态化时期，疫情再度爆发的风险仍然存在，应始终保持着高度的警觉和防范意识。在社区中应继续沿用“微治理”模式，持续提高组织管理化水平，健全社区“微服务”体系。以广州为例，落实网格化管理和“三人小组”工作机制，划分社区健康支部网格，在每个网格支部分别安排社区医生、社区民警和居委会工作人员组成“社区力量三人组”，上门走访网格居民，及时了解居民需求并反馈至居委会。其次，做好流动人员防控应急预案，对流动人口进行差异化管理、健康监测与评价。同时，在社区中应配备必要的个人防护用品、洗手卫生设施、消毒药械，定期对社区公共空间场所进行消毒。此外，积极开展居民防疫知识和应急技能宣传教育活动，引导居民养成健康的生活方式。

图3 “社区力量三人组”关系图

资料来源：作者自绘[1]

（2）持续加强社区内生性治理力量的培育。目前我国的社区自治属性尚有待加强，居住的主体地位不足，参与社区治理的意愿和能力继续提升，导致社区治理的内生动力普遍不足。一方面，需为社区赋能，对社区创建多元化治理平台提供政策支持和制度保障，畅通居民参与社区治理的渠道；另一方面，在社区中建立多元化治理平台，增强社区党支部的服务能力，依托社会力量培育社区社会组织，建立居民议事会制度广泛收集民意，引导居民群众建言献策、畅所欲言，逐步激发社区居民主动参与治理的热情和意愿，打造党建引领、多方参与、共同治理的社区自治格局。

（3）引导专业力量助力社区发展，提高社区规划和治理的科学性。目前，社区规划师在社区治理中的参与度仍有待提高，作为专业力量，应当承担起协助疫情防控的社会责任，社区规划师可运用专业技能，在健康社区评估、初期决策、协作沟通方面为健康社区治理建言献策，实现健康社区的科学化和高效化治理。

05

疫情下社区规划中的感动和收获

健康社区治理水平的持续提升是我国疫情防控取得突出成效的关键因素。在对广州市多个社区开展实地调研和访谈中，我们发现居委会始终是社区疫情防控的排头兵，尤其是在突发的高危人群排查、紧急封控时期，承担着巨大的工作压力，虽然只有寥寥数人，却忙碌在社区的各个角落，在落实街道防控工作要求，完成日常疫情排查、组织核酸检测、公共空间消杀、宣传教育等大量工作的同时，还深入群众收集并传达居民的需求，抚慰居民的情绪，尽职尽责地为居民服务、保障居民的生命安全。此外，许多社区党员、居民骨干无私无畏地发挥着先锋模范作用，主动联系居委会，积极报名投身志愿者队伍，协助开展体温测量、查验健康码等日常防疫工作，极大地缓解了社区居委和民警的人手压力，筑牢了疫情防控的第一线。在防控工作下沉基层的背景下，社区规划是基础，而社区治理以及积极参与社区治理的每一主体，积极配合疫情防控的每一居民，才是我国取得阶段性防控成效的核心内驱力。

06

最想对广大读者朋友们说的话

新冠疫情是现阶段与居民健康息息相关的公共健康问题，也是国家治理体系和治理能力现代化建设道路上的一项重大考验。自疫情爆发已历时三年，期间社会各界均积极响应国家的抗疫政策和方针，并取得了阶段性的疫情防控成效。然而，国内局部疫情仍多次反复，抗疫任重而道远。首先作为一名中国公民，我们应遵守国家自上而下的疫情管控政策要求并积极作出行动响应，配合社区疫情防控工作。其次，作为城市规划从业者，可将新冠疫情看作我国健康城市和健康社区建设的动力来源，在抗疫背景下，坚守社会责任，充分发挥自身的专业知识，为疫情防控、健康社区规划和治理建言献策，助力疫情管控工作向社区下沉和精准实施，展现出规划人的理想信念和使命担当。

参考文献

[1]袁媛,何灏宇,陈玉洁.面向突发公共卫生事件的健康社区治理[J].规划师,2020,36(06):90-93.

[2]袁媛,何灏宇,陈玉洁.平灾结合的城市蓝绿空间规划研究[J].西部人居环境学刊,2020,35(03):10-16.

[3]袁媛.全龄友好的健康社区[J].上海城市规划,2021(01):5-6.

本文来源：住房与社区规划学委会

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