肖金成：以都市圈为重要环节，构建现代化区域发展体系

导读

国家“十四五”规划纲要提出“发展壮大城市群和都市圈”，将都市圈作为城镇化空间格局战略的重要环节。目前，《上海大都市圈空间协同规划》即将由沪苏浙两省一市政府联合审定发布。中国宏观经济研究院肖金成研究员以笔谈的形式，针对都市圈建设和上海大都市圈相关议题进行阐释与解读。

本文字数：4616字

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肖金成

中国宏观经济研究院研究员

一

国家发改委已陆续批复南京、福州、成都、长株潭等都市圈发展规划，对于当前全国各地都市圈建设应如何理解？都市圈建设应重点关注哪些方面？

肖金成：都市圈是一个自然形成和发展的过程，不是规划的结果，规划是基于促进都市圈健康发展的政府行为。最早使用“都市圈”这一概念的日本学者木内信藏研究日本城市后，提出了“三地带学说”，即大城市的圈层由中心地域、周边地域和边缘广阔腹地三部分构成，这一思想后来发展成为“都市圈”概念，并得到日本政府的认可。都市圈和都市是分不开的，没有都市就没有都市圈。比如日本曾将“外围地区到中心城市的通勤人口占本地人口的比重在15%以上”作为确定“都市圈”范围的条件之一，强调与该都市在地域上相连的联系紧密的外围地区为都市圈的范围。城市和周边地区的关系的发展过程大致分为三个阶段：第一阶段是周边要素向核心城市聚集，表现为极化效应；第二阶段是既有要素向核心城市聚集的过程也有向外辐射的过程。第三阶段是辐射效应大于极化效应，都市圈形成；最后是和其他都市圈或城市圈耦合形成城市群。

 图1 都市圈发展的不同阶段

根据都市圈形成的原理与中国城市的现实特征，可以给都市圈下一个定义，即都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。其主要包含四个内涵：一是都市圈的核心城市是超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市；二是都市圈的核心城市多数情况下只有一个，在极少数情况下出现两个实力相当的大城市共同辐射一个区域；三是都市圈内的联系主要是经济联系，是产业链条的延伸或市场的拓展；四是都市圈是城市群形成的前提条件，有了都市圈，才有可能形成城市群。

都市圈作为一个有机联系的整体，从其形成之日起，就从单个城市的竞争力转变为都市圈整体的竞争力。因此，应对都市圈进行规划，加强区域合作，促进其健康有序发展，促进都市圈内要素的自由流动。都市不仅辐射带动周边的城市，也辐射带动周边的农村，都市周边的农村经济也比较繁荣，应构建新时代融合发展的新型城乡关系，推进城乡一体化。

二

现代化区域发展体系构建一直是区域研究的热点话题，对于当前发展现状及趋势，应如何构建现代化区域发展体系？其中涉及的城市、都市圈、城市群等空间单元应有怎样的定位及要求？

肖金成：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在原有四大区域板块基础上，以重大交通轴线为基础，开创性地提出了一系列重大区域发展战略，重塑区域经济发展格局。2018年，习近平总书记在中共中央政治局第三次集体学习时强调“深刻认识建设现代化经济体系重要性，推动我国经济发展焕发新活力迈上新台阶”。作为现代化经济体系的重要组成部分，现代化区域发展体系的构建应以实现国家现代化为导向，以区域协调发展为总战略，统筹东中西，协调南北方，促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。现代化区域发展体系包括城市、都市圈、城市群、经济区、发展轴等，以系统的思维，理论与实践相结合，建设都市圈，形成城市群，规划经济区，打造发展轴、培育增长极，构建彰显优势、各具特色、相互耦合、协调联动的区域发展新格局。

城市是区域的中心，区域靠城市带动并支撑城市的发展，因此城市与区域是不可分割的。一些城市腹地较大，对周边地区辐射作用强，可称为区域性中心城市。城市影响的范围称为城市圈，城市的规模越大，辐射影响的范围就越大。

都市圈是城市圈的特殊形态。随着城市的规模不断扩大，城市就发生了质变，由城市变成了都市，其本质特征是辐射效应大于极化效应，辐射力大于吸引力，对周边地区的影响明显加强。都市圈的范围也相应扩大，和周边地区的关系更加密切。通过规划引领，完善交通体系，延伸产业链条，带动周边地区发展，逐步实现都市圈的“同城化”。

相互耦合的都市圈（城市圈）共同形成城市群。如长三角地区除了上海，还有南京和杭州各自都有辐射影响的范围。都市圈相互覆盖即耦合，就出现了新的形态即城市群。随着经济的发展，我国已形成长三角、京津冀、珠三角等城市群，未来还会形成若干个新的城市群，加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，强化城市群内部城市之间的功能分工，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，提升城市群的整体竞争力。

发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力，构建跨省市的经济区，使城市群成为经济区之核。以城市群为核心推动形成经济区，不仅顺应我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势，也有利于改变我国人口与产业不匹配、大都市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，提高资源配置效率和经济自组织能力，消除行政壁垒，促进要素跨区域流动。

城市群之间的交通一般比较发达，经济要素在交通线上的集聚度比较高，谓之经济带。依托经济带，打造发展轴不仅有利于节约基础设施建设成本，也有利于加强城市群之间的联系，促进区域协调发展，还有利于促进生产要素合理分布，从而为经济发展提供持久动力。

现代化区域发展体系包括城市、都市圈、城市群、经济区、发展轴等，是我根据区域经济原理和中国现实提出的一个构想。构建现代化区域发展体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。

三

近期国家发改委强调“2022年要深入推进以人为核心的新型城镇化战略”，都市圈作为人口集聚的重要空间单元，如何实施好“以人为核心的新型城镇化战略”？

肖金成：城镇化最初是由国外学者提出的概念，刚引入国内时称为“城市化”，指的是农村人口向城市转移的过程，而不是指城市向外扩展的过程。随着工业化的推进，工业化需要劳动力，把农村人口吸引到城市成了城市居民，城市人口占总人口的比重越来越高，谓之城市化水平。“十五”计划中，将这一概念表述为“城镇化”，并在纲要中明确提出“积极稳妥地实施城镇化战略”。根据“七普”数据，城镇化水平已经达到63.89%，比2010年提高了14个百分点。

都市圈的城镇化水平一般较高。在都市圈范围内，除了核心城市，还有众多城市和城镇，产业比较发达，创造了很多就业岗位，吸纳了很大范围的人口，所以城镇化水平一般比较高。一般来说，都市圈核心城市及周边城市的规模大小，吸纳劳动力多少，决定城镇化水平的高低。城镇化水平，以地级市或更大尺度的区域进行统计比较才有意义，县以下进行统计比较意义不大。都市圈层面，不仅都市圈核心城市可以吸纳农村人口，都市圈本身也可吸纳都市圈之外的农村人口。城镇化水平是衡量都市圈发展水平的重要指标。城镇化水平低说明都市圈经济发展水平低，如果城镇化水平较低说明人为扩大了都市圈的范围。

当前城镇化水平不断提高，但质量参差不齐。农村人口进入城市和城镇，但并不是所有的人都能享受到与城市居民相同的公共服务，这是当前城镇化过程中出现的最大的问题。我国存在城乡二元结构，但城市和城镇也有本地人口、外地人口二元结构，享受的服务是不平等的，也是不公平的。农村人口进入城市没有获得应有的服务保障，很可能反流到农村，造成的结果是：一是城市缺乏劳动力，劳动力成本大幅度提高，企业竞争力不断减弱；二是回流农村的人口收入大幅度下降，消费能力也会大幅度下降，消费需求难以扩大，造成低水平均衡，其后果是非常严重的，也是需要警惕的。

城镇化问题，首要应将概念及本质搞清楚，才能综合判断都市圈的城镇化水平和城镇化质量。基于城市居民生活状况高低的研判，特别是没有户籍的居民的生活状况，才能真正反映城镇化质量。

四

习总书记在第75届联合国大会上宣布CO2排放力争于2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和。在都市圈或区域层面如何实现双碳目标、重点和难点有哪些？

肖金成：“碳达峰、碳中和”是中国对国际社会的承诺，当前需要明确如何如期达到“双碳”目标？碳排放量不再增长后对经济发展有何影响？碳排放方面，需根据具体情况在全国层面采取不同的安排，明确不同地方的碳排放增长指标，如能源、重化工业占比较高的地方，应采取技术创新等手段减少碳排放，但在2030年以后很可能继续增长。有很多地区如采取措施，很可能提前达峰。碳中和方面，即碳的排放和碳吸收实现均衡，通过扩大森林、湿地面积、发展农业等不同手段吸收或固碳，研究碳捕捉技术；通过对能源结构进行调整，发展太阳能、风能、潮汐能、地热能等新能源，实现碳中和。此外，基于不同地区碳排放高低差异，推动碳交易市场建设，完善碳资产管理、碳减排成效评估，探索将绩效考核与碳减排成效挂钩。

对于都市圈或区域层面“双碳”目标的实现，需强化政策和市场的协同作用：一是强化企业的市场主体地位，充分发挥企业的自主决策能力，为企业提供优质高效的公共服务，使市场在资源配置中起决定性作用；二是适度的政府管控，避免产业过度依赖政府补贴引起周期性波动，加强区域协同和产业协同的系统谋划；三是完善能源价格体系，建立各种能源的合理比价关系，完善有利于低碳发展的价格、财税等经济政策，使能源价格充分反映生态环保成本。

五

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“推进都市圈协调联动。加强都市圈间合作互动，高水平打造长三角世界级城市群”，近几年上海、南京、杭州、合肥等都市圈正加快建设中。在此背景下，长三角都市圈之间如何实现联动发展？

肖金成：长三角城市群是学者公认的城市结构和空间布局比较合理的城市群，包括上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。上海的辐射半径可达200公里，南京、杭州、合肥等的辐射半径可达150公里。都市的辐射是由近及远的，离都市近的城市和农村联系更密切、所受的影响也最大。长三角城市群应强调先实现都市圈的同城化，在此基础上，推动城市群的一体化发展。

首先，都市和周边地区形成互动关系，既是核心城市的责任，又是核心城市的历史使命。如建设轨道交通体系，将核心城市与周边城市紧密联系起来，推动产业和人口向周边的小城市、小城镇转移，降低核心城市的人口压力。长三角各个都市圈在空间范围上重叠黏连，就形成了一个更大的区域——城市群。在城市群层面建立合作机制，推动长三角城市群各城市的分工与合作。

其次，明确区分城市群与都市圈的定位及要求。都市圈包括城市、城镇和农村等，核心城市是动力源和辐射源，不仅辐射带动城市，也带动农村，要处理好城乡关系。城市群范围比较大，主要考虑城市间关系，如上海和周边城市的关系、南京和周边城市的关系，上海与南京、杭州的关系、上海都市圈与南京都市圈、杭州都市圈的关系等。

最后，探讨都市圈之间的联动发展，应重点考虑以下三个方面：一是交通一体化；二是市场一体化；三是公共服务一体化。此外，城市功能分工等需要进一步明确，如核心城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇等各自应有明确的分工和功能定位，分工才能合作，优势才能互补。

六

《上海大都市圈空间协同规划》即将由沪苏浙两省一市政府联合审定发布，对于上海大都市圈后续的实施工作，有何寄语或期望？

肖金成：上海都市圈位于我国东部沿海长江三角洲地区，以我国人口规模最大的城市上海为核心，是长江三角洲城市群的重要组成部分。作为我国直辖市之一，上海地处长江入海口，是首批沿海开放城市和长江经济带的龙头城市，也是我国重要的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心。目前，上海都市圈形成了明显的城市功能分工格局，苏南地区和浙北地区接受上海的经济辐射，形成了经济发达的沿江工业带和沿海工业带，与上海的经济联系十分紧密。

下一阶段，上海及都市圈范围内的城市应加快都市圈空间协同规划的落实，建立都市圈合作机制，每年要有计划安排等。希望上海都市圈成为全国都市圈规划建设的样板，并起到长三角城市群一体化发展的核心作用。

本文来源： 上海大都市圈规划

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