治理规划 | 黄建中等：路径与行动——上海乡村地区土地综合整治的探索

导读

中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：6880字

阅读时间：21分钟

作者 

黄建中，中国城市规划学会学术工作委员会副主任委员兼秘书长，同济大学建筑与城市规划学院教授

刘雨晗，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生

刘   晟， 同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

过去40年，与经济飞速发展和快速城镇化相伴随的是来自资源、环境、社会的各种压力，导致了乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等诸多问题。2020年，中央一号文件中强调开展全域土地综合整治，优化农村生产、生活、生态三大空间的布局，以乡镇全域、乡镇部分以及村庄作为全域土地综合整治的实施主体，以山、水、林、田、湖、草、村全要素作为整治要素，全面推进对于生态空间和基本农田的修复和保护，以及乡镇、乡村建设用地的集约化发展。土地综合整治已成为贯彻落实生态文明思想，实施乡村振兴战略，履行自然资源部职责的平台抓手^[1]，有必要对其进行回顾、总结与展望。

一

土地综合整治的概念内涵

土地综合整治是在乡村地区全域展开的一项区域重大战略，也是实现乡村振兴、推动新型城镇化战略落实的具体行动计划。过去的土地整治往往“头痛治头、脚疼治脚”，缺乏全盘化的考量。2018年国土资源部发布的《土地整治术语》中明确了其具体概念，“国土综合整治”是指针对国土空间开发利用中产生的问题，遵循“山水林田湖草生命共同体”理念，综合采取工程、技术、生物等多种措施，修复国土空间功能，提升国土空间质量，促进国土空间有序开发的活动，是统筹山水林田湖草系统治理、建设美丽生态国土的总平台^[2]。概念明确了土地综合整治的对象和目标，涵盖了农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三大任务。与过去的土地整治相比，土地综合整治以“全域”“全要素”“全过程”为核心，更加关注资源环境的可持续发展，能够更好地满足时代的发展诉求与人民的现实要求。

二

 新时期开展土地综合整治的意义

当前，我国城市已从传统的增量发展逐渐转向存量发展，新时期国土空间规划体系的建立，标志着中国的空间发展和空间治理方式全面进入生态文明“新时代^[3]。在这个大背景下，2019 年，自然资源部印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围内部署土地综合整治试点，从“强化规划引领、开展土地整治、实施生态修复”三个方面提出试点的重点任务。以空间规划为引领，通过空间约束引导城市土地集约利用，推动城市高质量发展，通过开展土地综合整治，统筹解决农村耕地碎片化、建设用地粗放低效、生态系统质量退化的问题。

1

土地综合整治是实施国土空间规划的重要手段

土地综合整治是实施国土空间规划、落实用途管制的重要行动手段。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。其目标为在横向上实现“多规合一”，在纵向上强调规划的传导性和实施性^[4]。乡镇级国土空间规划作为五级国土空间规划体系中的最基础单元， 需要落实上级国土空间规划的目标和空间布局，并对本行政区域国土空间格局的开发保护做出详细、具体的安排。因此，需要以乡镇为行政单元，进一步开展土地综合整治工作，提升乡镇地区的耕地数量和质量，盘活存量建设用地，完善乡村居住环境，开展生态保护修复工作。

2

土地综合整治是开展国土空间治理的重要平台

土地综合整治以自然资源整体保护为目标，对“山水林田湖”等生态要素资源进行系统修复，将建设用地与农用地联动，同步优化建设空间、农业空间、生态空间，并结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能。同时，依托村庄设计，在对村落风貌、乡村建筑、自然景观、公共空间等开展详细设计的基础上，对村庄各类国土空间要素进行系统设计并编制实施方案，从而成为乡村地区开展各类空间要素治理的重要平台。

3

土地综合整治是有序落实行动安排的重要载体

在国土空间一张蓝图绘到底的要求下，郊野地区需要形成可操作的行动指南， 促进规划方案的落地，而行动的主要载体就是一个个具体的“项目”。土地综合整治作为乡村地区的“项目集成”，包括农民集中居住、乡村产业、乡村旅游发展、道路整治、河道整治、土地整治等类型的项目。通过土地综合整治，在近期解决整治区的重大问题，发挥示范区的标杆模范作用，在中远期完成全域各村庄的土地综合整治工作，从而成为有序落实行动安排的重要载体。

三

上海市乡村地区土地综合整治探索

为优化乡村地区国土空间利用格局，有效破解国土空间规划编制实施中“土地利用现状刚性管控和规划布局系统统筹”的矛盾，上海结合市委、市政府《关于建立国土空间规划体系和监督实施的意见》的乡村地区国土空间管理实际，深入推进全域土地综合整治试点工作。通过自上而下和自下而上相结合的方式，开展了全域土地综合整治试点选定工作。2020年，结合区镇申请情况，经实地踏勘， 综合考虑试点代表性、已有工作基础、镇村意愿等因素，经多次研究，将松江区泖港镇和金山区廊下镇作为全域土地综合整治先行试点，采取整镇试点、分期实施模式有序推进，并上报自然资源部。随即，组建了联合工作团队，正式启动松江区泖港镇 ^A 全域土地综合整治试点项目。

在总体思路上，明确了在国土空间总体规划指导下，将各类国土空间要素通过规划、项目、资金、时序四个层面进行有机整合。同时，通过设定分时段的全域土地综合整治目标，加强全域全要素过程管控和动态管理，实现国土空间动态更新和渐进完善，保障国土空间规划目标落实和指标实现。按照上述工作思路， 泖港镇围绕组织领导、规划和实施方案编制、资金筹措、时间安排等方面开展了相关试点工作，主要特点如下。

1

编制郊野单元村庄规划，承接国土空间总体规划的目标和管控要求

泖港镇以正在编制的《上海市松江区泖港镇总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》为引领，开展了郊野单元村庄规划的编制工作，全面落实国土空间总体规划的目标管理和指标管控，针对工业用地低效、农村宅基地散布、耕地斑块分散，各条线工程项目时空统筹性、系统性不强等问题，协调好“农、林、水” 以及生态环境、市政交通等各类专项规划，对郊野地区的各类土地利用进行了系统梳理和整合，梳理排摸近期建设项目，开展景观风貌和重要廊道、空间节点和工程项目的村庄设计，形成基于行动保障的全域、全要素、全过程的郊野单元村庄规划用途管制图则。

通过郊野单元村庄规划编制，泖港镇城市开发边界外将实现以下目标：耕地数量有增加，规划耕地较基期增加近230公顷；耕地质量有提升，永久基本农田布局更集中，全镇规划土地整备引导区内永久基本农田面积占比较基期增加1%；建设用地布局形态更集约高效，规划农民住宅用地较基期减少，低效建设用地减少， 建设用地总规模实现净减量；生态空间予以保障和布局优化，规划期末林地、河湖水域面积和空间布局更加优化。

同时，还选取了胡光、腰泾两个村深化开展村庄设计，引入中国美术学院打造富有江南文化意境的田园乡村景观格局，延续乡村和自然有机融合的空间关系， 树立试点示范标杆和样板。通过解决农民集中居住、永久基本农田布局优化、建设用地腾挪利用、生态建设等各类用地需求矛盾，系统优化乡村生态及人居环境， 高精度地平衡地类转换和用途适用，精准保障乡村发展各项用地。

图 1 泖港镇土地利用规划图

资料来源：上海市松江区泖港镇郊野单元村庄规划（2019—2035 年）

2

形成全域土地综合整治实施方案

在总路径和目标的指导下，确定近期整治的重点对象，深入梳理排摸规划范围内各类近期建设项目的用地需求，系统谋划近期建设项目，编制形成全域土地综合整治试点实施方案，在永久基本农田整备引导区和近期项目集中区域，选择划定了相对集中连片的约1650公顷需要开展土地综合整治的区域，涵盖了土地整治、农民相对集中居住、乡村产业、乡村旅游发展、道路建设、河道整治等各类项目。通过土地综合整治，实现耕地总量净增57公顷，较现状增加9%，建设用地总量净减34.28公顷，满足了“两个5%”的耕地和永久基本农田保护要求（图 2）。

图 2  泖港镇全域土地综合整治实施方案项目汇总表和用地汇总图

资料来源：上海市松江区泖港镇郊野单元村庄规划（2019—2035 年）

3

多渠道、市场化探索项目资金平衡机制

泖港镇开展土地综合整治的主要资金来源包括市级补贴和区级补贴，用以统筹落实农民集中居住、乡村产业、乡村旅游发展、道路整治、河道整治和土地综合整治等各类建设项目的资金需求。除此之外，泖港镇还积极从多渠道探索项目资金来源，通过市场化的方式不断完善资金平衡机制。一是聚合各类涉农资金和力量，对于纳入全域土地综合整治试点区域的项目，统筹集合高标准农田建设、农田水利、农村道路、农民相对集中居住、低效建设用地减量化、绿化造林、土地整治工程等各条线涉农资金。二是优先联动安排试点区域产业项目用地供给， 形成长效造血机制。三是鼓励政策性、开发性金融机构通过市场化方式开展融资模式创新，为全域土地综合整治提供长期信贷支持。

4

渐进式、动态管理国土空间用地结构和布局调优

通过设定不同时间阶段的用地结构底线要求，调整优化国土空间规划布局， 实施国土空间规划目标和指标的过程管控和时序管理。泖港镇以纵向的时序安排为线索，充分协调处理生态、耕地和永久基本农田保护与区域建设需求的关系， 分解了“近期、中期、远期”的工业、仓储、宅基地、其他用地等不同类型的减量化规模。近期（至2025年）落实减量化任务的 20%，主要聚焦三高沿线地区、乡村振兴试点地区、近期重点市政工程沿线；中期（至2030年）完成总减量化任务的 45%，重点推进水源保护区内、片林内、市政工程沿线宅基地腾退工作；远期（至2035年）完成剩余的其他区域约 35% 的减量化任务。

四

上海市乡村地区土地综合整治的展望

1

经验借鉴

英国、德国、日本等发达国家较早认识到了保障耕地、生态安全、乡村振兴等问题，在农业生产、环境敏感区保护与统筹城乡发展等方面已经有了较为成熟的研究基础，强调和注重对农地环境和生态价值的保护与维系，以及文化传承的土地多功能的发展和转变。

为满足战后粮食需求，联邦德国在 1953 年颁布了《土地整理法》，强调农业的规模化生产，过分强调耕地经济功能使得生态环境遭到了不同程度的破坏。而后在1976年和1982年，联邦德国分别对《土地整理法》进行修订，将自然环境保护和城乡统筹纳入修订内容，重视生态景观的保护与区域可持续性发展^[8]。土地整治注重“耕地整合、产量提升、生态安全、景观塑造、文化传承”等功能的不断递进，使土地整理从农业结构改善转向区域综合治理^[9]。日本国土面积狭小， 人口稠密，人地关系紧张，通过合并零碎地块等空间优化配置手段，优化居民点布局，促进农业规模生产。在1950—1975年间，日本村庄数量减少近 70%，将挖潜的地块用于都市建设和乡村农业，使城市和乡村经济均得到了快速发展^[10]。日本还积极发展土地整治的景观生态建设，利用“产学研”一体化模式将高校、科研机构、政府部门、社会组织与农民等多个利益主体联系在一起，实行土地生态整治，重视生态环境和景观塑造的系统性、区域性。归纳其发展历程，发达国家土地整治主要经历了治理农地细碎化、提高农地生产效率、提高农地集约利用水平、土地多功能融合四个阶段，主要目标经历了从提升农地数量与生产效率到土地多功能融合的转变^[8]。

中国土地整治已经提出了从注重耕地数量增长到注重耕地质量提升、保护生态景观与传统文化传承的新时代土地整治目标^[8]。在国内政策背景和现实诉求的推动下，我国各省市纷纷开展土地综合整治行动。根据地区本身的自然、社会、经济条件及其发展痛点，可将土地综合整治划分为东部模式、中部模式和西部模式， 因地制宜谋划土地综合整治行动方案。在以浙江、上海为代表的东部地区，土地综合整治侧重城乡融合发展，统筹城乡产业发展格局。浙江省率先启动全域土地综合整治助推乡村振兴。坚持全产业链发展，以创新“土地整治 +”模式释放乡村振兴潜能，将土地整治与现代农业、乡村旅游、生态保护等内容结合，有效延长了土地整治的产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供了强劲动力；上海率先提出在乡村地区实行全覆盖、网格化单元管理的思路，为上海实现城乡全域单元管理奠定了空间基础^[11]。通过“郊野公园规划”与“拆三还一”等模式积极探索土地整治的城乡价值最大化路径。在以湖北、河南为代表的中部片区，土地综合整治服务于乡村振兴战略。武汉市黄陂区土地综合整治强调乡村产业的发展引导，并以此为基础开展“村湾集并”，优化村镇布局体系。在以贵州、陕西为代表的西部片区，生态环境脆弱，经济社会发展较为落后，人地矛盾更加突出。土地综合整治侧重生态修复和产业扶贫，抓住自身地域性特征探索出一条“旅游 + 全域土地综合整治”的发展模式。

相较于国外横向比较国内外土地综合整治行动经验，得到以下经验启示：

首先，土地综合整治开展的路径和模式，因其地域性应有所差异。我国幅员辽阔，不同地区的自然条件、经济发展水平、土地利用特征和文化特征差异较大， 应根据各地的发展情况与实际需求发挥土地整治行动的优势，来精准解决问题。

其次，开展土地综合整治行动，应强调生态优先，突出文化内涵，注重城乡统筹发展。国内外土地整治行动对象范围从耕地扩展到城乡建设用地和生态用地， 呈现出全域化的倾向，未来应以国土空间规划为依据，遏制建设用地的无序扩张， 强调城市和农村协调发展，既要保证粮食安全，提高耕地集中度，推进农业规模经营，又要保证生态格局安全，生态环境健康，同时还要兼顾自然资源的景观功能， 从乡村景观和乡土文化中提取地域特色，改善乡村的生产、生活条件，使人们享受景观的美学价值和环境溢出价值。

最后，要健全法制保障，发挥公众参与作用，拓展资金来源。目前，浙江省、山东省、贵州省等省份先后颁布了土地整治条例，但仍缺乏全国性的土地整治的专门性法律法规，土地整治涉及多个利益主体，应调整由政府主导的决策模式， 重视“自下而上”的公共参与，积极吸引社会各方资金参与到土地综合整治工作中， 形成长效保障机制。

2

需要关注的重点问题

上海市土地综合整治发展至今，内容不断丰富，功能不断拓展，但仍有许多问题需要研究和明确。

首先，需要丰富和完善土地综合整治的路径和模式。土地综合整治作为乡镇国土空间规划和实用性村庄规划的法定落实，应遵循“分类—策划—实施”的路径，充分发掘本地资源，积极探索“基本模式 + 拓展项目”的土地整治模式，“一村一品”展示地方特色。

其次，在开展土地综合整治行动的过程中，应强化生态优先的价值导向。上海作为我国经济中心城市，在经济繁荣的同时也产生了诸多的生态瓶颈。上海未来的土地综合整治应强化景观生态的保护，不止着眼于短期的建设用地调整，而应着眼于区域可持续发展，针对郊野单元产业布局调整和自然资源的保护，构建城市绿色生态走廊。

第三，要进一步拓展土地综合整治的资金来源。土地整治行动重在落实，其本身的启动资金来源于新增建设用地的出让。而伴随着土地调整的减少，如何拓展活动资金、形成自身造血机制还有待研究。未来土地综合整治行动应拓宽多元化的融资渠道，引入社会资本，采用“共担风险，共享利益”的原则保障土地综合整治资金的稳定。

五

 结   语

本文主要分析了上海以郊野单元村庄规划作为实施平台的全域土地综合整治行动的治理手段、资金投入情况和项目工作成效，探讨了通过全域土地综合整治助力乡村振兴、生态文明建设的有效行动路径。总体而言，中国的城乡发展之间缺乏要素的互动机制，上海市乡村地区土地综合整治的优势在于能够充分利用城镇化水平较高、城乡之间发展落差相对较小的特点，以及国家政策和资金的支持， 从而可以在明确自身问题与发展目标的情况下深入推进全域土地综合整治试点工作，通过加强全域全要素过程管控和动态管理，实现国土空间动态更新和渐进完善， 逐步逼近永久基本农田集中连片、生产—生活—生态空间布局合理、建设用地腾挪集约的理想国土空间新格局，保障国土空间规划目标落实和指标实现，积极探索出“有行动的规划”工作新路径。上海目前的探索，虽然可为国内外其他类似地区土地整治提供一定的经验借鉴，但上海和国内其他地区在发展阶段、城乡关系等方面均有所差异，且自身仍需要在路径模式、价值导向、实施机制等方面进行不断探索和完善，因此，国内其他地区在开展土地综合整治的工作过程中，应该结合自身的特点，因地制宜，形成多样化、具有地方特点、体现新时代要求的土地整治模式。

注释及参考文献（上滑查看全部）

注释：

A. 泖港镇地处上海市松江区南部、黄浦江南岸，是松江浦南地区三镇的中心，面临着产业融合不足，缺少配套设施，且设施农用地存量基数大、需求高、用地粗放，林水田矛盾突出，耕地、永久农田保护任务重，居民集中居住就地归并意愿强等问题（图 1），需要在国土空间规划的引领下，开展全镇域土地综合整治工作，有序推进全镇域农民集中居住，在土地资源环境紧约束的背景下，充分释放发展空间，创新土地节约集约利用方式，促进城乡融合发展。

参考文献：

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