我国城市更新制度供给与动力再造

导读

减量规划背景下，城市更新由于建设规模增加受限而普遍面临增值红利不足、主体参与动力缺失、资金来源匮乏等挑战。文章尝试建构基于“主体—资金—空间—运维”的4S城市更新制度分析框架，提出通过政策激励来提升空间增值、合理分配改造收益的城市更新动力创建机制。

本文字数：4835字

阅读时间：15分钟

 

作者 | 唐燕、殷小勇、刘思璐

清华大学建筑学院

针对存量更新时代城市发展的生态底限约束和用地资源要求，北京、上海、深圳等地相继提出“减量规划”发展目标，尝试在控制乃至降低城市建设规模的同时，通过城市更新推动城市功能结构优化和空间品质提升。这使得过去普遍借助提高建设容量来平衡改造成本、形成收益红利、激发市场等主体参与动力的传统做法变得难以为继，如何在减量发展时期创造合理的更新动力和红利以有序推进城市更新的健康与可持续发展，成为当下社会各界广泛关注的焦点话题。

01

减量规划下的城市更新动力问题：

租差与帕累托最优困境

“减量提质”是新常态下城市发展的新要求：上海明确以“五量调控（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）”为总体目标的减量发展实施机制；深圳推进“建设用地的减量增长”规划建设模式；北京提出用地规模、建筑规模、人口规模的“三减”要求，建设规模的约束控制、非首都功能的疏解要求、有机更新的渐进手段等，共同构成了北京城市更新推进的关键实施背景（图1）。

图1  减量规划导向下的北京城市更新运作环境

资料来源：参考文献（唐燕、张璐，2021）

“租差”和“帕累托最优”等理论从经济学视角解释了城市更新的动力来源问题，认为资本获利是城市更新的核心驱动，即当预期收益可以满足投资期待时，城市更新便会发生。然而当前，减量规划造成城市更新中的空间增量和投资红利被不断缩窄，由此带来的更新动力不足很大程度制约着城市更新实践的蓬勃推进。

（1）“租差”困境：资本逻辑的单一性问题。“租差”是现状土地利用的“实际地租”和建设条件改善后预期能获得的“潜在地租”的差值，当地块的“租差”扩大到足以支付城市更新所需的各项成本，并且能产生所有投资者都满意的收益时，城市更新行为便会发生。租差理论认为城市更新的本质是创造更多的土地租金，但也因此被诟病过于强调“资本逻辑”而忽视了“社会逻辑”，仅关注资本在城市更新中的主导作用而缺乏对“人”的需求和主导能力的考量。

（2）“帕累托最优”悖论：成本投入与收益分配不匹配。当多个主体分配定量资源时，如果存在着一种调整策略，能让至少一个人受益的同时不让其他人受到损失，那么这种调整策略就称为“帕累托改进”；而随着调整策略的完善，在没有人收益损失的前提下让其他人收益达到最高即达到“帕累托最优”。从公平角度来看，城市更新各主体间的收益分配应主要取决于其投入占比，但主体关系复杂、信息不对称等原因，常常造成不同主体间的增值收益与成本投入难以实现有效匹配，打破了帕累托最优的实现可能，造成城市更新难以落地。

02

城市更新动力来源的两个关键点：

空间增值与利益分配

对租差和帕累托最优理论的分析表明，改变“有利有更新、无利无更新”的困境，强化城市更新动力的核心工作涉及两方面（图2）：一是创造更多的“空间增值”，二是实现合理的“利益分配”，从而达成资本逻辑和社会逻辑的整合、成本投入和收益分配的匹配。

图2  市更新动力与红利的制度供给框架

具有不同动力基础的城市更新项目，需要差异化的制度设计来助力更新项目的落地实施。从改造力度来看，城市更新可简要划分为“拆除重建”和“综合整治”两大类，其中拆除重建项目通常具有更显著的潜力来形成和获取租差，综合整治类项目的空间增值实现则颇具挑战性（图3）。从更新驱动的强弱来看，城市更新项目包括“增值型—平衡型—投入型（责任型）”三类，其各自对应的城市建设管控方向和重点亦有所不同。

图3  “综合整治”与“拆除重建”的城市更新动力差异

03

制度供给激发动力和红利：

“主体—资金—空间—运维”的4S制度分析框架

图4  激发城市更新动力与红利的4S制度框架

3.1 关于主体（Multiple Stakeholders）的制度供给

围绕“主体”的城市更新制度供给，可以从“协调外部博弈、平衡内部博弈、引入新兴主体”等方面来激励主体积极性、合理分配更新成本和收益（图5），以解决当前城市更新中的参与主体单一问题。

图5  城市更新主体的内部和外部博弈

（1）协调外部博弈。城市更新的核心利益主体包括“政府—居民—市场”，其利益诉求呈现对立统一的关系。政策创新需帮助平衡和协调三方的外部博弈关系，对市场获利少的更新项目探索如何借助协议出让、地价减免、税收优惠、持有运营等方式吸引市场主体加入；对居民被动等待的更新项目，可倡导物业权利人自主申请更新改造、发起社区动员与社区营造等来激发居民参与更新的动力和意愿；对于政府承担责任过多的更新项目，可通过公私合作、鼓励产权方出资等方式来分解压力和实现多方共赢。

（2）平衡内部博弈。利益诉求、权责关系以及行为习惯的个体差异，也导致不同层级政府之间、不同居民之间及不同市场企业之间存在着内部博弈。在市、区、街道/乡镇等不同层级政府围绕行政权限、任务与责任分配等进行的内部博弈中，赋予区级及其他基层政府更多城市更新管理的行政审批和财务决策权等成为新趋势；居民内部博弈方面，推动民主决策、建立相对明晰的补偿或收益标准、确立可操作的争端解决方案等成为政策供给的亟需领域；从市场方来看，需要建立和完善公平公正的市场竞争机制，协调发挥不同企业在不同规模和类别城市更新项目中的作用，以调动市场参与积极性并保障企业主体应有的权利。

（3）引入新兴主体。近年来社区规划师、高校师生、社会组织、志愿者、其他专业机构等角色参与城市更新的行为在我国逐渐增多，成为政府、市场、居民三者之外需不断鼓励、培育和引入的重要更新参与主体。制度供给应有序引导这些新兴主体的参与，发挥他们在专业指导、协调沟通和主动实践上的有力作用，激发“自下而上”的城市更新动力。

3.2 关于资金（Capital Source）的制度供给

资金的投入与产出效率是决定更新项目动力与红利的关键。当前我国城市更新工作的开展仍普遍面临资金来源不足、投入途径单一等挑战，减量背景下，城市更新项目投资周期变长、成本投入大、资金回收慢等问题更加剧了对资金投入的考验。

（1）优化政府资金使用。政府通过设立专项资金、财政拨款等方式促进城市更新的立项与实施是更新资金来源的一个重要渠道，但是不同部门资金来源的整合使用还缺少有效的机制支持和合理的弹性管理，导致僵化的“专款专用”、公众诉求与资金使用错位等情况不时出现。制度保障的关键在于如何充分发挥财政资金的“杠杆”、“撬动”和“整合”作用，通过政府注资吸引市场等其他更多主体的出资与合作。

（2）吸引社会多方出资。强化居民出资一方面需按照“谁受益、谁出资”的原则合理落实居民出资责任，另一方面可借助住房成套化改造、变租为售等政策加大居民出资意愿。其次，还可通过地价优惠、政策补贴、主体授权、合作运营等方式支持市场主体参与更新改造。城市更新亦需打破“就项目论项目”的孤立思维，在更大空间范围内通过资源调配、肥瘦搭配、新旧结合、片区统筹等来实现多类型更新项目的资金供给。

（3）加大金融财税支持。金融财税制度是解决城市更新资金不足问题的重要探索领域，可探索通过税收减免、稳定经营收益权等方式保障更新主体的运营收益；通过金融机构的长期低息贷款支持、灵活的质押担保与资金退出方式等降低资金投入压力；以股权融资、债券融资等多种形式出台用于拆迁安置、土地整备、建设施工等全周期的城市更新基金产品；以及研究更新项目的资产证券化方式，推行类REITs、ABS等项目运作为投资退出提供渠道等。

3.3 关于空间（Physical Space）的制度供给

空间优化需要通过“产权—容量—用途”的制度支撑来加以保障，其实质是解决城市存量低效空间的“谁来用、用多少、怎么用”问题。要达成项目落地和“用实用好”空间等综合更新目标，城市更新还应借助科学的“策划—规划—设计”过程，推进空间的精细化、高水平设计和空间活化利用（图6）。

图6  城市更新空间制度供给框架

（1）优化“产权、容量、用途”规制。在产权方面，产权确定上可采用重新确权、政府收储、产权置换等途径明确用地（建筑）产权关系；产权分配上需合理保障原产权人的土地发展权，探索通过协议出让、土地租赁、作价入股等方式重新调配产权的可能；产权使用上可优化土地产权的期限和类型设定，推行以“年租制”代替土地出让来减少更新改造的一次性投入等举措。在容量方面，可推行城市开发强度分区以确定不同地区容积率增加、保持或减少的管理要求，或借助容积率转移和奖励、新旧地区容量搭配等方式统筹建设需求，激发公益建设行为和帮助平衡改造成本等。在用途方面，以弹性灵活的用途管控为核心，满足建成空间在业态升级、用途转换或功能混合（兼容）上的客观需求，通过形成功能兼容的正负面清单、明确功能混合比例要求、简化规划审核流程以及合理设定功能转变的地价缴纳要求、确定不动产登记方式等，促进土地利用的综合升级。

（2）通过“策划—规划—设计”提高空间附加值。“好的”或“差的”设计会直接影响空间增值已成为社会共识。科学的“策划”有助于寻找到可促使空间“盘活”的适宜产业业态、功能内容和使用群体等；合理的“规划”能帮助统筹和协调区域关系，确定存量空间利用的规划布局及设施配置要求等；优质的“设计”可以充分挖掘空间特点与特色，创造个性化的场所吸引力。相关制度供给应避免流水线、低品质、仓促上马的规划设计生产方式，出台与更新实践相配备的新规范和新标准，为优秀项目匹配设计支持和专项经费等，推进建筑和环境品质的高质量发展。

3.4 关于运维（Operation Service）的制度供给

减量规划正在迫使一些传统的短周期、重资产更新项目逐步转向“建设+运营+维护”的长周期、重运营模式。相应的制度供给一方面需要优化政府的组织管理以降低更新项目实施的交易成本。

（1）优化政府管理，降低更新项目运作的交易成本。政府需要对不同类型城市更新项目由谁发起申请、如何立项、如何编制规划、怎样纳入年度计划、如何审批和建设等作出清晰规定并合理精简环节；跨部门政策对接与管理实施不通畅带来的执照申请和项目审批困境等，需要强化部门之间的协同与合作加以解决，破除条块分割管理带来的更新阻力，并通过搭建信息公开和公众参与平台实现信息透明化。

（2）优化空间运营，提高项目收益与活力。明确空间运作维护的责任主体、引入企业提供专业化的运维服务等是更新运维的未来发展方向，包括推进专业化运作、引入市场力量、提供技术平台支持、完善物业管理、创新街巷长负责制、鼓励居民志愿经营和维护等。制度供给应从激发业态活力、保障使用权限、培育长期收益等方面给予保障。

04

制度供给激发动力和红利：

各地实践探索

我国各地城市对更新制度建设的探索正在如火如荼地进行，深圳、上海、广州、北京等地纷纷建章立制并推进地方更新立法，配以配套政策、规范性文件、技术标准等细化管控要求，力图形成粗细有度、刚弹结合的城市更新制度保障和动力激发体系。

在主体方面，《上海市城市更新条例》重视激励物业权利人、国有企业等的多元主体参与，提出遴选更新统筹主体、建立社区规划师制度等举措，对调节利益/成本分配、减少交易成本具有明显的动力激发作用。

在资金方面，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》等围绕“吸引多元资金投入”和“扩大项目收益来源”等，一方面提出以财政补贴、物业补助、更新基金等方式吸引市场主体参与；另一方面支持经营权转让、开发权转移等以扩大收益获得途径，在增加收益、减少成本以及调节利益/成本分配上均具有较强的激励作用。

在空间方面，《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（上海）》《上海市城市更新条例》等聚焦弹性规划管控，探索了优化容积率投放、鼓励用地功能混合等措施，提出了有关产权确认、转移与变更的政策创新，有助于降低更新成本、增加收益、优化利益的合理分配。

在运维方面，围绕主体意见不一致而造成的高协商成本问题，《上海市城市更新条例》《深圳经济特区城市更新条例》针对“产权人垄断”现象分别提出“调解+决定+申请执行”、“个别征收+行政诉讼”的政策规定，以破解城市更新的“动拆迁难题”。围绕提高运营收益，《广州市城市更新税收指引》明确了相应的税费减免细则，成都提出了业态兼容规定，从降低更新成本出发助力更新产业的长效运行。

05

结论

城市更新不仅是对城市空间的重新利用和再次塑造，也是对城市发展红利进行再产生和再分配的过程。统筹构建“主体—资金—空间—运维”相互支撑的4S城市制度体系，有助于促进“共建共治共享”城市更新治理格局的形成，多途径撬动不同主体的出资意愿，以及优化产权使用方式、调整空间容量投放模式、完善土地用途与建筑功能等。综合发挥策划、规划和设计对城市空间品质提升的推动作用，建立“建设+运营+维护”的长周期运维模式，亦是推动城市更新高效和有序运行的关键。

备注：

因篇幅受限，对原文进行精简并省略参考文献，更多信息参见全文；文中图纸除单独标注外，其余均为作者自绘。

本文来源：城市与区域规划研究

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