南京、成都在详细规划领域的实践与探索
导读
本文分享了南京市以全流程管理促全要素精细化管控的详细规划探索与实践，以及成都市公园城市理念引领下的详细规划管理实践。
本文字数：4785字
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南 京
详细规划是“五级三类”国土空间规划体系的重要组成部分，是“多规合一”的重要环节和载体。党的二十大对城市治理体系和治理能力现代化提出了新要求，如何以详细规划为抓手，加强规划统筹引领，促进城乡高质量发展，是国土空间规划体系建构的重要课题。目前，转型时期的详细规划仍存在管控模式粗放、成果技术理性不足、现状基础数据不准、实施机制薄弱等一系列问题。在新的国土空间规划体系下，南京市优化了从规划编制到实施的国土空间“全流程” 闭环管理机制，完善“全要素”规划编制内容与管控要求,逐步建立完善详规制度体系和技术规范体系，强化编制项目全过程管理与服务，形成具有南京特色的详规编制和管理方法。
国土空间“全流程” 闭环管理机制
编审模式责权对应“放、管、服”推动精细治理
在详细规划的具体编制审查管理中，南京市厘清权责边界，着重提高编制质量和服务效能，充分体现“放、管、服”，实现由粗放管理向精细治理转变。
“放”指分局面向实施，具体组织编制。详规编制职责随着审批事权下放分局，分局作为具体行政审批部门，了解地区发展现状、目标和实际需求，能有效提高规划的指导性和可操作性。
“管”指市局把控大局，开展集体决策。南京市局采用业务专题例会的形式，对详规成果进行技术指导和审核，重点负责市层面刚性规划内容的传导落实，以及跨区域的规划衔接。同时，在审查过程中实施第三方技术审查制度，聘请第三方，从前期技术要素底板提供到验收归档，开展全过程技术服务，确保规划成果内容和数据的质量。
“服”指信息化支撑、提高工作效率。建成南京市详规“一张图”成果库，制定动态维护制度。开发建设辅助编制、核查、建库软件，以及由详规自动生成规划条件图和表单等模块，有力支撑详规“一张图”的管理与应用。
技术体系精准细化科学务实更关注人的需求
坚持以人民为中心，坚持高质量发展，南京市形成了详细规划编制技术体系，刚弹结合、分层传导、用地复合、关注产权、夯实基础，在内容上更关注人的需求，在方法上更科学务实。
刚弹结合。区分“强制性内容”和“刚性内容”，南京市创新运用实线、虚线、点位控制等虚实结合的成果表达形式，体现规划的弹性。对涉及公共利益的刚性管控内容的调整，严格执行报批程序，将由于编制精度和实施难度导致的用地位置、边界、非核心指标等的调整进行弹性控制，简化编审流程，通过详规技术深化不断完善，实现编审效率的提升，有效应对市场和城市发展的不确定性。
分层传导。建立“总体规划-分区规划-单元层次详细规划-街区图则层次详细规划”的编制体系。一方面，优化规划单元，确立以行政单元为主导的详细规划单元，作为上位规划的传导载体；另一方面，全面梳理自上而下的刚性传导内容与自下而上的规划管理需求，确定详细规划各单元编制要点，并针对刚性内容关注的重点，确定定性、定量、定位三类不同传导形式。
用地复合。鼓励土地集约利用，加强复合用地的规划引导。通过增加商住、商办、居住社区中心等混合用地类型，或通过在属性指标和控制条文中明确复合功能及面积占比等方式，表达功能复合用地；通过分层、分图幅的形式表达竖向分层复合用地管控要求。
关注产权。强化产权在规划编制过程中的基础要素作用，探索规划单元与不动产单元的划分规则与编码规则衔接，梳理、产权登记与规划的对应关系，在规划编制过程中充分衔接土地权属，并在实施阶段结合产权边界开展精细化设计、动态维护详细规划，以适应产权关系对规划实施带来的不确定性，保护正当的空间权益。
夯实基础。开展南京现状“一张图”工作。将当前“三调”所遵循的地类分类标准向用地用海分类标准转换，同时利用基础测绘成果提升调查成果精度，利用各类管理成果校核用地分类准度，建立日常更新机制以保持调查成果现势性，满足详细规划编管需求。开展调查-规划-规划条件-审批-登记全链条业务数据治理，打通部门数据信息壁垒，建立二三维一体的城市功能信息一张图，客观反映南京市在教育、文化、体育、养老、医疗卫生等社会民生和公共服务领域现状，服务详细规划编制，促进城市功能结构优化和空间品质提升。
专项规划部门联动强化公共产品空间供给
加强国土空间详细规划和专项规划的衔接与反馈，南京市从过程参与、多规融合、执行把控、动态维护等多个维度切入，不断强化对公共产品空间供给的约束与指导，在实践中探索出一条详细层面专项规划的实施路径。
详规成果应用系统平台中专项融合成果
过程参与。南京市规划资源部门采取全过程参与或重要节点参与两种形式参与专项规划组织工作。全过程参与是采用双甲方的形式共同组织编制，共同上报政府审批；重要节点参与是行业主管部门作为项目编制主体，规划资源部门在“部门意见征求、成果上报”等节点开展技术审查。
多规融合。专项规划涉及详规修改的，同步批复详规修改内容，并开展详规动态维护工作。专项规划的其他要求同步纳入详规成果库，形成“多规融合”的详规成果库。
执行把控。严格执行有关规定，专项规划批复后只有纳入详规才能作为国土空间用途管制和行政许可的依据，有效防止专项规划和详规“两张皮”。
动态维护。南京市积极探索专项库与详规成果库的联动机制，实现专项规划与详细规划互为反馈。专项规划修改详规的，通过图则单元修改，完成详规动态更新；详规对专项规划进行修改的，定期分批次动态维护专项成果库。
目前，南京已完成一系列详规层面专项规划，包括教育、养老等一系列民生保障类专项规划，商业网点等一系列经济发展类专项规划，停车、消防等一系列基础设施类专项规划，绿线、紫线等一系列特色保护控制类专项规划，各类专项规划成果均实现与详规成果库的融合。
结 语
详细规划是保障国土空间开发利用更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的重要公共政策。南京将不断探索，进一步完善详细规划法规政策体系、技术标准体系、编制审批体系和实施监督体系，实现详细规划管理水平再上新台阶。
成 都
成都作为公园城市“首提地”，确立了建设践行新发展理念公园城市示范区的发展目标。当前，成都正在持续深入开展公园城市规划建设理论研究与实践探索，着力构建公园城市规划建设体系，加快推动公园城市规划建设。控制性详细规划（以下简称“控规”）以公园城市建设为引领，积极贯彻落实城市发展战略，不断深化完善编制审查机制，形成了规范有序、高效运行的管理体系，为加快推动公园城市建设提供有力的规划保障。
一、以“四个一”为基础支撑，构建控规管理的成都模式
成都控规管理历经三十余年的探索与实践，形成了独具特色的控规管理体系，概括为在“四个一”系统支撑上，构建了“三位一体”的管理体系。“四个一”，即建立了“一套管理制度”、构建了“一个技术标准”、搭建了“一个平台”、形成了“一张图”。在此基础上，形成了“控规图则+技术规定+城市设计”的三位一体管理体系，实现刚性管控与弹性引导的有机结合。
控规图则和技术规定是规划管理的依据，城市设计是提高规划管理水平的重要抓手。控规图则重点对规划用地性质、公服设施、市政路网及绿地等进行管控，技术规定根据总体规划的管控引导要求将建设用地划分为核心区、一般地区和特别地区，并划定了形态分区图，明确了各形态分区内各类用地的容积率、建筑密度等规划控制指标，充分体现规划管理的公平和高效。同时，进一步强化城市设计在控规管理中的引导作用，主要是通过制定一系列充分体现公园城市建设理念的专项规划，如未来公园社区规划导则、邻里人家规划导则、公园城市街道一体化规划导则等，用于引导城市设计和控规编制，将城市设计内容分为控制性、引导性，控制性内容按程序纳入控规图则管理，引导性内容则用于指导规划审批，推动公园城市建设理念在控规单元得以有效传导落实。
二、以提高管理效能为导向，建立分级分类的控规审查机制
成都下辖23个区（市）县，分为中心城区、东部城区和郊区新城，中心城区控规由市政府审批，东部城区、郊区新城控规由属地政府（或管委会）审批，实行分级审批负责制，并建立了与之相匹配的分类编审机制，提高了控规编审效率。
根据控规调整的内容和深度，将控规调整细分为控规修正、优化和修改三类。其中，控规修正是对控规编制中存在的技术错误及误差进行修正；控规优化是为更加合理配置公共服务设施和公共空间，对局部规划用地布局、规划技术指标等控制要求进行调整，如通过减少住宅、商业、商务、娱乐等开发用地，增加公共服务设施和公共空间的；控规修改则是除以上两种情形外，对规划区域功能、结构布局、规划用地性质及其他重要规划内容进行的调整。针对三种控规调整类型，优化编审流程，控规修正、控规优化由各区（市）县规划和自然资源主管部门负责审定并公告后纳入控规管理；中心城区控规修改方案经区规委会审议通过后，由市局审查后，报市人民政府批准，东部城区、郊区新城的控规修改方案经区（市）县城乡规划委员会审议后，报属地人民政府（或管委会）审批。
三、以公园城市建设为引领，创新控规管理的方法举措
（一）坚持公共优先，保障城市公共资源
在控规编制中明确应优先保障公服设施和公共空间，针对城市新区，提出在国土空间总体规划确定的常住人口规模的基础上，上浮20%的人口配置公服设施，着力构建布局合理、功能齐全、适度超前的公共服务设施体系；旧城区域则通过城市更新、资源整合、设施共享等综合手段进行查缺补漏，同时控规调整涉及增加居住人口规模或开发用地建筑规模的，应当划出不小于建设用地总调整面积的20%用于公服设施建设。在公服设施种类上，构建“街道（15分钟）-社区（5-10分钟）” 两个层级，以及基础保障“818”、特色提升“6+N”两种类型的公服设施体系。基础保障类由社区管理、基础教育、医疗养老、文化活动、体育运动、绿化空间等8大类18项设施组成，特色提升类主要针对城镇、产业、乡村等不同类型社区及实际需求，在兜底保障基础上，差异化配置的公服设施，如社区托育园所、境外人员管理服务站等，推动公共服务多样化的供给。在空间布局上，鼓励采用社区综合体建设模式，将可叠建类公服设施集中设置，并尽量临公园绿地、中小学、幼儿园周边布局，为市民提供高效便捷的社区生活服务。
（二）实施精细化管控，推动资源高效利用
加强城市建设用地开发强度统筹管理，强化片区产业发展、生活配套建设以及生态场景营造，提出容积率分类管控、容积率转移平衡、容积率奖励三类措施。其中，容积率分类管控针对城市核心区、环城生态区、住宅用地、产业用地等不同区域、不同性质用地提出差异化的容积率管控策略；容积率转移平衡即在片区综合开发过程中，通过城市设计研究，在确保片区经营性用地开发建设总量不突破的前提下，允许容积率指标在片区内相同用地性质的未出让地块间进行平衡转移，优先向轨道交通站点核心区及城市功能核心转移，从而塑造特色鲜明、疏密有致、高低错落、大开大合的城市空间形态；容积率奖励措施则是对于符合要求的建筑架空层及连廊、地下空间及轨道交通上盖物业、规划保留的历史建筑及工业遗产等不计容积率，促进城市有机更新，加强历史文化及历史风貌片区保护。
（三）加强片区统筹，实施综合开发
图片针对城市重要片区、重点项目，开展一体化城市设计，按照“五统一”原则（即“统一策划、统一规划、统一拆迁、统一上市、统一分配”），把片区作为有机生命体，尊重土地权属，协调片区内不同主体的利益诉求，建立协作共建、成本分摊、利益共享机制。统筹片区产业发展、生态涵养、基础设施、生活宜居和公共服务等各项要素，按照立体开发、功能混合、公交导向、职住平衡开发理念，推动片区综合开发，促进城市空间资源更加高效合理配置。
四、以国土空间规划为背景，探索新形势下控规管理改革方向
成都正在加快构建国土空间规划体系，并以此为契机深化控规管理改革。一是加强控规与国土空间总体规划、专项规划的衔接，在控规编制调整中有效落实国土空间总体规划、专项规划有关内容，推进“多规合一”，强化规划传导和刚性管控；二是科学统筹空间资源要素，提高土地资源的综合利用效率，结合区域发展目标、人口规模特征、产业类型和建设条件，优化用地布局，支持区域产业发展，保障公共服务设施和公共空间，推动经济、社会、环境协调发展；三是提高控规的实效性和科学性，创新控规深化举措，控规新编时提倡产业用地以一级类为主，土地供给阶段根据市场需求即时细化至二、三级类，或在符合控规前提下对部分规划管控要求进行深化落实，不需调整规划，直接纳入“一张图”管理，以更加高效服务片区产业发展，更加精准适配片区空间资源需求。
本文来源：中国国土空间规划
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