上海、深圳在详细规划领域的实践与探索

导读

本文分享了上海市国土空间详细规划市区一体推进规划高质量实施的实践与探索，以及深圳对法定图则制度的改革探索——构建以标准单元为核心载体的传导实施机制，打造支撑高质量发展的空间规划新体系。

本文字数：5608字

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上  海

为落实国土空间规划体系要求，衔接上海2035总体规划，充分发挥控制性详细规划（以下简称控详规划）的承上启下作用，近年来上海进一步探索了控详规划管理的提升优化工作，依托一张蓝图管理手段、制定完善市区一体的工作机制，保障控详规划充分落实上位规划的底线要求，进一步实现控详规划的高效率管理，推动规划高质量实施。

一、 “一张图”管理背景下的国土空间规划传导

（一）上海市国土空间规划体系

为贯彻落实中央文件精神和自然资源部工作要求，加强国土空间规划对上海城市发展的引领作用，推动“上海2035”总体规划更好实施，在部里的指导下，上海制定了《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》。

在空间维度构建“两规融合、多规合一”的空间规划体系，统筹谋划人口分布、经济布局、环境保护、国土利用和城镇化格局。整合形成“总体-单元-详规”三个层次。

其中，控详规划作为详细规划层次的重要规划之一，文件指出要强化控详规划的实施导向，促进城市有机更新。

（二）通过一张蓝图，推进国土空间规划体系上下传导

积极落实《若干意见》要求，“坚持一张蓝图干到底”，上海以城市空间基础信息为数据底板，构建“一张蓝图”的信息化管理系统，引领城市发展。

“一张蓝图”是城市规划、建设、管理的目标集成，包括规划、土地、资源、项目等各类管控要求和基础数据。

通过“一张蓝图”，实现顶层做全规划，中层做细计划，底层做实项目。 

通过一张蓝图，强化规划的传导，通过“目标（指标）-策略-机制”的逻辑框架，将四条控制线、指标体系、城市设计三位一体的管控要素作为各级规划的编制内容和成果载体，结合空间规划体系逐层落实，最终依托详细规划编制与土地出让和建设管理相衔接，兼顾刚性和弹性。

通过“大规划”系统编-审-施-评闭环管理体系，确保规划管控要素可传导、可实施、可评价。

二、市区一体管理要求下的控详规划高效率管理和高质量实施探索

（一）上海控详规划管理实践历程

上海控详规划管理体系和具体要求，一直以来结合规划实施要求，不断作出更新探索。

2008年以前，是起步阶段，初步形成规划管理框架体系。2008-2017年，对高质量编制规划提出了要求，逐步加强规划精细化管理。2017年至今，在国土空间规划体系构建和上海2035总体规划的引领下，控详规划管理进一步转型，以“保障高质量发展、促进高品质生活、推进高水平治理”为目标，强化控详规划实施导向，进一步向提质增效转型。

（二）上海市控详规划整体管理思路

上海是全国率先探索与实践“多规合一”的城市之一，2008年规划、土地机构合并以来，控详规划建立了标准统一、程序规范、机制完善的控详规划管理体系，以“五个一”工作为重点，形成“四位一体”的管理体系。

（三）上海市控详规划转型的背景和工作思路

2017年上海2035总体规划批复，是上海控详规划转型的一个重大契机。宏观背景上，《上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》的发布、全面实施“上海2035”总体规划的要求，上海市委、市政府优化营商环境的工作部署都等对控详规划转型提供了政策环境。在具体操作上，上海的控详规划已基本全覆盖，近年来控详规划项目主要以衔接实施、优化完善为主，控详规划编制的方式也需进一步转型。

转型的总体思路是，在统一管理要求、统一技术标准、加强信息化支撑的前提下，在坚持控详规划科学性和权威性不变、可操作性和精细化管理要求不变的原则下，按照服务发展的要求，加强市区一体，以实施为导向推进控详规划进一步提质增效。

（四）上海市控详规划管理优化的具体做法

基于编-审-施-评闭环管理体系，提出“市区一体”控详规划管理优化的具体做法：

1、市区一体推进控详规划编制

（1）控详规划编制突出以区为主，市区协同

坚持统一管理。控详规划统一由相关区政府、市规划资源局组织编制，报市政府审批。按照规划服务发展的要求，紧密衔接区域发展和项目落地需求，充分发挥各区规划资源局工作优势和积极性，市规划资源局加强服务和指导，形成有利操作的分工协作机制。

（2）优化编制审批程序环节

在符合法定要求的前提下，详细规划编制审批程序由“三阶段九环节”精简为任务书制定、意见征询、市规委会审议、审批四个环节。环节精简原则和目的如下：

一是抓住重点环节，重点抓好一头一尾，进一步强化任务书市区共商制定要求，延续审批环节严格管理要求；依托上位规划的完善和智能审查技术精简原规程中规划评估和技术审查工作。 

二是依托信息化手段，实现全程无纸化、不见面审批。市区协同落实“云受理、云共商、云征询、云审批、云监督”工作要求。主要包括以下几个方面：通过系统，智能化开展申领基础要素底板；通过行政协助平台向相关部门征求意见，提高效率；批后实现自动文印、自动入库、自动公开等功能。 

三是“能并不串”，鼓励公示期间同步开展意见征询、市规委会审议等工作；鼓励规划编制期间同步明确土地出让计划、开展建筑方案研究，提高全周期效率。 

（3）将控详规划年度编制计划制定要求调整为市区定期沟通，实时更新项目清单。 

结合规划实施情况和定期评估工作，计划联动，适时调整项目计划，提高控详规划编制工作的适应性；经沟通过的项目由“大规划”系统记录，市区共同开展季度、年度评估，统计监测项目推进情况。

（4）市、区着重加强规划启动前期的沟通协作，共商制定任务书

任务书体现“指标+规则”的管控，明确规划核心指标要求、时间计划安排、各主体工作责任，市区共同按此执行，保障规划编制全程时效和质量可控。

2、市区统一标准开展控详规划智能审查

坚持控详规划落实上位规划和技术准则的要求不变，控详规划编制衔接单元规划和镇总规，严守人口、用地、生态、安全四条底线。

基于统一标准和信息化系统支撑，优化技术审查工作市区事权，一般项目以区为主开展技术审查；重点项目由市规划编审中心组织开展技术审查。

市规划资源局牵头形成统一技术标准，下发各区，参照开展技术审查工作。通过“大规划”系统智能辅助审查功能，有力保障上位规划指标要求在下位规划落实。

3、加强控详规划向实施的传导

充分发挥各区对接实施主体的工作优势和积极性，对接项目实施需求，以区为主，市局指导，开展城市设计全覆盖、多元主体共同参与控详规划编制、控详规划实施深化等工作。

（1）推进城市设计全覆盖

落实控详规划服务发展的导向，优化管控方式，对接开发需求，推进城市设计实施

按照“以设计定高度、以高度定强度、以强度换空间、以空间促品质”的总体导向，全面加强城市设计工作，提升上海控详规划编制科学性和精细化水平，实现高品质规划、高质量管理、高水平实施。

将附加图则编制作为管控土地出让的手段。一级重点地区必须通过结合市场需求，研究实施方案的方法，编制附加图则，指导土地出让工作。

（2）坚持开门做规划

鼓励各区邀请市场企业、园区等多元主体共同参与编制规划，同步开展建筑方案研究。实现“找到好人家、打造好作品、赢得好效应”，同时通过机制将规划、建设、实施、运营有效衔接，保障高标准规划得到高品质实施。

（3）加强规划弹性适应，明确规划实施深化程序

坚持规划管理底线，详细规划批准后，应对实施需求，对于符合规划导向、适度的指标变化实行弹性控制，以区为主，在建设项目管理阶段，通过专家、专业部门论证等方式予以确定。

通过实施深化程序，鼓励高质量利用土地、保障公益、支持产业发展，2020年印发了《上海市详细规划实施深化管理规定》，针对公共服务设施类、产业类、基础设施类项目加大适用范围和幅度。

4、多维度评价控详规划编制和控详规划实施。

（1）规划编制评价

一是开展控详规划编制效率评估。实时依托“大规划”系统，云监督控详规划推进效率。季度、年度开展各区规划推进情况评估，通过市区一体交流调研会、工作联系单等方式提醒各区注意控详规划编制效率。

二是开展控详规划编制质量评估。市规划编审中心工作转型，从事中审查转向事前服务、事后评估，针对问题，形成指导性的文件并定期对各区和设计单位开展培训。提高效率的同时，更有针对性地提高规划质量。

（2）规划实施评估

一是土地出让前规划实施评估。聚焦公益、衔接实施，按照《上海市控详规划技术准则》、《15分钟社区生活圈规划导则》，各区在经营性地块出让前开展土地出让前规划实施评估工作，补充公共空间和公共服务设施的实施短板。

二是规划动态监测评估预警机制。市规划资源局会同市政府有关部门每三年或每五年对规划实施情况开展评估，编制评估报告。依据实时监测和实施评估情况启动下层次规划深化细化等工作，自上而下对控详规划提出优化完善要求。

三、结语

在国土空间规划体系指导下，面对不断变化的新形势新背景，上海将持续坚持以落实“上海2035”总体规划为目标，进一步探索控详规划管理提质增效，实现管理更高效、参与更多元、研究内容更综合、成果要求更适用。

深    圳

习近平总书记多次强调，规划科学是最大的效益。作为改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市，深圳在40多年的城市发展建设过程中始终坚持规划先行，有力引领了城市超常规、快速城市化进程。详细规划层面，上世纪末，深圳借鉴香港、新加坡等城市的规划管理经验，确立了以法定图则（相当于控制性详细规划）为核心的详细规划管理体系，以此为基础持续改革创新，构建了“五个一”的法定图则管理体系：建立了一套有效的管理体制机制，建立城市规划委员会、公众参与等制度，提升了规划决策的民主化、科学化、法制化水平；打造了一套完备的政策标准体系，因地制宜编制《深圳市城市规划标准与准则》，并结合城市不同发展阶段实施滚动修订；编制了一套建设空间全覆盖的法定图则，在较短时间内实现了建设用地法定图则的全覆盖，为城市有序建设提供了有力保障；搭建了一套信息化的管理体系，早在2007年就建成全市法定图则“一张图”，在此基础上持续深化完善详细规划“一张图”；培育了一支精干的人才队伍，依托长期“规土合一”的管理体制优势，打造了一支会规划、懂政策、了解辖区实际的综合性干部队伍和技术支撑团队。依托“五个一”管理体系，深圳较好地落实实施了历版总体规划，以不到2000平方公里的空间承载了超2000万的人口规模和超3万亿的经济总量，成为中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。

2019年以来，按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，深圳积极推进国土空间总体规划、分区规划编制等各项工作，同时加快推进新一轮法定图则制度改革，着力构建适应超大型城市、存量土地发展的法定图则编制管控与监督实施体系，提升空间治理体系和治理能力的现代化水平。近期，按照自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》部署要求，深圳结合自身社会经济发展与规划管理实际，出台了《关于加强和改进法定图则管理的实施意见》，重点推动“一项加强、三项改进”，加强规划传导，改进编制方法，改进审批机制，改进实施监督。

（一）加强规划传导，完善详细规划体系

建立“两级三类”国土空间规划体系，详细规划包括城镇开发边界内详细规划,开发边界外的生态单元详细规划与农业单元详细规划，及海域详规海岛规划。基于深圳多年来存量土地开发、规划管理及市区事权划分，城镇开发边界内详细规划分成法定图则和规划实施方案两个层次。

深圳市“两级三类”国土空间规划体系示意图

法定图则是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项开发建设的首要法定规划依据，对总体规划、分区规划和专项规划的目标、布局、指标进行分解落实与有效传导，并对城市更新、土地整备等规划实施方案进行传导管控。规划实施方案是注重资源资产关系、融合相关政策规则、落实法定图则管控要求、指导地块开发建设的详细实施安排，经批准后作为行政许可的依据。规划实施方案根据存量土地二次开发和规划管理的需求适时编制，以地块为规划对象，编制深度类似于修建性详细规划。

（二）改进编制方法，提高规划科学性

深圳以标准单元作为规划编制、管控和实施监督的空间载体，实行分级管控、分类编制，为规划实施预留弹性。

一是建立分级管控的标准单元（城镇单元）制度。标准单元分成三类，城镇开发边界内划定城镇单元，边界外划定生态单元和农业单元。在城镇开发边界内初步划定了794个城镇单元，每个单元以15分钟社区生活圈为范围、面积约1-2平方公里。法定图则以一个或多个城镇单元作为规划编制范围，采取“编制到地块，管控到单元”的编管方式，刚性管控城镇单元层级的主导功能、建筑增量、公共服务与交通市政基础设施、蓝绿空间等。具体项目和规划实施方案的地块指标和空间布局可在城镇单元内部综合平衡。探索建立城镇单元之间建筑增量的流量调剂机制，进一步加强规划实施的灵活性。

深圳市规划标准单元（城镇单元）划定图

二是改进法定图则分类编制与管控方式。考虑到增量用地和存量用地在土地管理机制、实施政策路径上存在较为明显的差异，法定图则实行分类规划编制、分类规模管控，对于增量用地的直接确定地块规划指标、指导规划许可，对于存量用地不规定地块容积率，对建筑增量、配套设施等实施总体管控，提高规划管理弹性，促进存量土地二次开发。

三是推行精细化的地块开发细则制度。为打造高品质城市空间，对城市特色风貌进行精细化管控，针对成片增量用地制定地块开发细则，对地块公共空间、慢行系统、街道界面、建筑高度、建筑布局、地下空间、二层连廊等详细设计要素进行精细化设计和管控，并作为法定图则管控的重要内容。

地块开发细则（空间控制总图、地下空间控制图）范例

（三）改进审批机制，提高管理效率

将未突破法定图则强制性内容的规划实施方案以及地块开发细则，明确为法定图则的深化与细化，无需上报法定图则委员会审批。结合市、区事权划分，在符合法定图则城镇单元刚性管控要求的前提下，规划实施方案由各区政府审批，地块开发细则由规划主管部门审批，大幅提高规划实施效率和管理弹性。同时，为促进公共服务、交通市政基础设施建设和实体经济发展，进一步精简审批程序，相关局部调整事项由规划主管部门派出机构审批，提高了规划审批与管理效率。

（四）改进实施监督，强化规划权威

建立动态管控的信息台账制度。城镇单元信息台账是通过信息化手段对法定图则城镇单元刚性要求进行实时动态管控，是落实城镇单元增量管控、保障规划传导管控的有效工具。信息台账制度的建立，有效推动了法定图则管控实现由地块向单元、由静态向动态、由事中向全周期的转变。

深圳市某法定图则标准单元信息台账界面

逐步推进在线规划编制与管理。推进法定图则基础数据底板在线推送、在线规划、在线汇交、在线审查和在线审批，探索运用全市域时空信息平台（CIM平台），健全全域法定图则监测评估预警和实施监督机制，提高详细规划编制、管控与实施监督的数字化与智慧化水平。

本文来源：中国国土空间规划

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