北京、厦门在详细规划领域的实践与探索
导读
本文分享了减量背景下的首都存量地区控规改革实践，以及厦门市国土空间详细规划面向治理的实践与探索。
本文字数：4381字
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北 京
北京的国土空间规划体系构建工作顺应时代背景，与党的政策方针路线保持高度一致。从总规到分区规划到控规，实际是从总规的控总量、控新增、促减量演变到优存量、管流量、提质量的过程。今年，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，促进区域协调发展。北京总规实施新阶段的重要目标就是在保障城市韧性与安全的前提下，以街区为统筹对象协调区域发展，通过存量更新实现超大城市发展方式的转变。
一、规划改革背景及其工作思路转型
2017年，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》获党中央、国务院批复，北京成为全国第一个减量发展的超大城市。后续，党中央国务院陆续批复了北京城市副中心控规、首都功能核心区控规，构建了首都规划的“四梁八柱”，为首都高质量发展、高水平治理做出了高位指引。
五年来，在积极推动总规实施的同时全力落实中发18号文件要求，结合北京实际，系统构建了资源紧约束下的北京“三级三类”国土空间规划体系。目前，北京已经探索形成一套从总规到分区再到控制性详细规划的国土空间规划传导体系，同时在每一个规划层级都探索构建了从规划编制、到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式。
二、构建国土空间详细规划编管体系
北京的详细规划编管体系聚焦总规目标指标的有效传导，强化减量提质和刚性底线约束，通过形成“多维融合、控导结合、流量统合、功能混合、权责契合”的国土空间详细规划编制、实施一体化改革创新成果，实现时空统筹、编管一体。
（一）实现工作思路三个转变
发布实施《北京市控制性详细规划实施管理办法（试行）》，扭转“一次性”编制到地块深度为以街区为基本单元编制，实现“技术性规划”向“综合性规划”的转变；扭转从静态蓝图式控规为动态深化、过程管理式，实现“空间”规划向“空间+时间”规划的转变；扭转以往“市里编制、区里执行”为“市里主导、区里主责、部门协同”，实现从“守门员”到“引导员、监督员、裁判员”的转变。
（二）分类引导街区资源利用
为有效的将总体规划、分区规划的刚性管控要求传递至街区控规，实现总量管控、动态监测，在既有分区规划的基础上，以街区为单元对分区规划中的人、地、房、三大设施等刚性指标进一步的细化分解，形成一个街区、一套指引、一本规划，作为各区开展控规编制的基本依据。
（三）创新控规成果编管模式
明确增量街区规划和存量街区更新规划两种编制方法，重点区分“刚性管控”与“引导完善”内容，构建“图则、导则加规则”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的核心图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，“规划设计导则”突出高品质引导，“规划实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求等。
三、规划引领下的存量控规实践探索
结合北京减量背景和存量特点，聚焦存量地区，确立了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的工作思路。
（一）夯实底数分类定向引导
北京结合《北京市城市更新专项规划》在全市1371个街区管控范围内，划定178个存量街区，通过叠加空间、人口数据，深入剖析各街区的微观特征与更新需求，形成全市存量街区画像，通过刻画空间与人口特征，分析存量街区的更新潜力，进而提出引导措施，建立全市存量街区控规工作底账，为构建高质量发展新格局提供有效的空间载体。
（二）以点带面明确工作路径
充分发挥规划统筹引领作用，以存量街区为单元，自下而上注重组织策划，将昌平回天地区街区控规为样板，与基层治理相结合，针对存量地区特点，探索“清单式”“菜单式”工作模式。同时，按照“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架，持续推动规划生成项目清单，结合实施滚动集成更新任务和项目，变一次性工作为长期动态跟踪推进。
（三）分类施策聚焦实施导向
在总结提炼回天经验的基础上，分类施策聚焦实施导向。亦庄新城核心地区工业用地占比近一半，整体实施率近九成，是典型的以工业功能为主导的存量地区。该区域存量控规编制过程中，针对工业存量地区特点，坚持以目标和问题为导向，聚焦产业升级发展，在“清单式”“菜单式”工作模式的基础上，制定适用于工业存量地区的工作清单，绘制“工业地图”精细匹配用地，通过“指标池”合理投放规模，结合防疫分区加强城市韧性与安全，并探索形成“规划+规则”的规划实施框架，通过制度和政策创新，切实推进制造业转型升级，为存量工业地区探索创新发展路径。
四、全生命周期管理的长效保障机制
加强顶层设计，政策创新激发实施动力。结合存量地区控规实践探索自下而上做好问题反馈，及时总结凝练经验，并通过《北京市城市更新条例》立法自上而下进行制度构建。
做好实施管理，不断完善“1+5”控规运行体系。构建“分级分责不分散”的规划管理机制改革，形成从规划、实施到运行、监督的闭环管理体系，确保总规一张蓝图绘到底。
持续监督跟踪，保障详细规划的全生命周期管理。依托国土空间规划“一张图”加强街区控规监督运行平台建设，对控规批后实施的动态跟踪和预警监测，持续做强规划实施闭环管理的后半段文章。
厦 门
1. 厦门国土空间详细规划体系的构建目标
1.1 新时期国土空间详细规划体系的构建背景
2013年中央十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，2015年中央城市工作会议提出要创新城市治理方式，完善城市治理体系。空间治理是国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划是国家治理的重要工具。2019年中央国务院18号文明确建立“五级三类”国土空间规划体系。详细规划作为承上启下、面向管理和实施的规划，如何强化详细规划的统筹能力，提高治理水平是新时期探索国土空间详细规划的核心问题。
2021年，厦门市自然资源和规划局针对原控制性详细规划缺失乡村及海洋地区的管控，只注重城镇土地开发、忽视对自然资源的保护修复，规划传导与协同不足等问题，探索了全域全要素覆盖、全生命周期管理、全流程实施等举措，构建了具有厦门特色的国土空间详细规划体系，旨在进一步加强规划的统筹作用，推动治理能力的提升。
1.2 厦门国土空间详细规划体系的构建目标与框架
一是从城镇空间为主转向囊括城镇、农村、海域三类空间的全域覆盖。二是从建设用地为主转向全要素统筹，包括山水林田湖海全自然资源要素。三是从开发控制为主转向全生命周期管理，包括保护、利用、开发、修复、整治、更新等空间行为的管控，落实包括目标、指标、底线、功能、结构在内的规划传导方法，创新用途管制、分区准入、城市设计、政策指引等管控规则。四是从编制技术为主转向全流程管理，包括编制技术、管理审查、政策法规和实施监督的各个方面的制度设计（图1）。
图1：厦门国土空间详细规划体系构建框架示意图
2.详细规划单元全域覆盖
2.1 优化详规单元划分，突出与基层治理边界相衔接
陆域空间城镇开发边界内城镇空间划分城镇单元，剩余的外围地区划分乡村单元，海域空间划分海域单元。城镇编制单元边界尽量与镇街行政区划边界契合，统筹考虑编制单元人口、用地规模及配套设施配置。在单元划分中同步提出行政边界调整的建议方案。乡村单元划分突出以行政村为边界，将若干个村庄划分为一个乡村单元。
2.2 探索乡村单元国土空间详细规划，编制实用的村庄规划
探索建立“总规-专项-详规”能传导的乡村国土空间详细规划体系（图2）。以市级总体规划、分区规划为引领，镇国土空间规划分解指标和细化用途及设施，村庄布局专项规划确定村庄的政策分区和分类。乡村单元详细规划是以管控为核心目标的规划，聚焦空间资源管控，为政府部门管理实施的依据；村庄规划是行动导向的规划，以村集体或投资者为主体，依需编制。村庄规划须符合乡村单元详细规划。通过按需精准开展村庄建设、土地整治、乡村振兴、环境提升等行动类规划，增强村庄规划编制的实用性。
图2：乡村地区国土空间规划体系示意图
2.3 探索海域单元国土空间详细规划
一方面编制《厦门市海岸带保护与利用规划》，为后续海域单元详细规划提供指导。另一方面开展海域详细规划研究，提出落实国土空间总体规划涉海指标的空间分布，完善海域分区三级类，以及细化海岛分类管控、海岸线分类管控要求等。要求陆域编制单元向海域延伸或海域编制单元向陆域延伸一定空间，作为陆海统筹区（图3）。
图3：详细规划编制单元陆海统筹区示意
2.4 推进城镇单元重点地区国土空间详细规划精细化
针对需要重点进行空间环境品质塑造的城镇单元，由规划主管部门组织编制国土空间详细规划，将产业策划、用地控制规划、城市设计、建筑概念方案设计、市政与交通承载力分析、地下空间规划设计等同步开展，统筹“策划——规划——管控——实施——运营”全流程（图4）。市政道路详细规划重点是深化上位空间布局规划、轨道、市政交通系统规划对市政道路工程的统筹，合理安排地下管线的平面和竖向，理顺与周边用地的关系，提升道路工程方案的编制质量和审批时效。
图4：城镇单元国土空间详细规划成果内容构成示意图
3.加强详细规划的全生命周期管理
3.1 加强详细规划的全生命周期管理
考虑自然资源不同状态和阶段，开展全生命周期管控，包括保护、开发、利用、修复等措施。统筹土地征收、转用、储备、供应等土地开发利用全流程各环节，开展全要素土地开发潜力评估；强化全自然资源要素管控、国土整治与生态修复等内容；做好林地、水资源、农田等的保护，并进一步衔接实施规划，强化用地用林用海要素保障。
3.2 构建详细规划现状地图
以产权数据为基础，构建详规层面的一张底图。改用土地审批数据为基础的“现状一张图”作为构建详规层次“一张底图”的底板，按照用地用海分类进行地类转换，再由规划师通过现状调研，整合专项规划现状数据，结合大数据（如POI），摸清“地-房-设施”，形成详细规划层次的“一张底图”。
3.3 创新动态管控方法
完善详细规划编制、修改、管理的政策机制，加强详细规划的动态管控。编制阶段，突出刚弹结合，明晰刚性内容，允许留白；创新成果形式，强化文本的政策属性，探索1+N图则、清单管控等多元管控方式。修改阶段，加强分级分类管控，明确详细规划修改、局部调整等情形及程序。实施阶段，加强与实施规划、项目生成环节的衔接反馈。
4、强化详规全流程实施力
4.1 建立“531”规划实施体系，强化详细规划的实施
建立“五年近期规划-三年行动计划-年度实施计划”规划实施时序传导体系，强化详细规划对城市建设项目实施的主动引导能力。加强发改部门与规划部门的协调，做实近期实施规划，使五年规划在建设项目上实现资金统筹和空间统筹。探索三年行动计划及年度实施计划。以“一张蓝图”为基础，从城市空间发展战略高度，主动策划建设项目，提升城市承载力和宜居度，补足民生短板，做好空间预算，加强要素保障能力。
4.2 建立全链条的项目策划实施机制，强化与详细规划的衔接
一是统筹规划谋划、项目策划、项目储备生成、要素保障、供地等全流程（图5），出台了《厦门市自然资源和规划局关于完善“531”规划实施传导体系的实施方案》，依托信息平台建立全链条项目策划实施机制。二是开展“招商地图”规划行动。衔接详细规划，全面梳理可供产业发展的空间，开展存量低效用地评估和建档，形成产业招商地图，纳入对外招商手册和信息平台，为全市重大产业招商工作提供支持。
图5：厦门全链条项目策划实施机制示意图
本文来源：中国国土空间规划
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