理论研究 | 张立：制度视角下东亚地区小城镇建设与规划的经验引介及启示
导读
2022年12月25日，以“以人为核心的小城镇发展与规划”为主题的2022年中国城市规划学会小城镇规划学术委员会年会在线召开。本次年会特邀了学会小城镇规划学术委员会秘书长、同济大学城市规划系张立副教授作题为《制度视角下东亚地区小城镇建设与规划的经验引介及启示》的主旨报告。
本文字数：3105字
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张 立
中国城市规划学会小城镇规划学委会秘书长，同济大学城市建设干部培训中心主任，同济大学城市规划系副教授、博导
摘 要
由于相似的人文地理环境和城镇化发展历程，报告从行政管理体制、财税制度、土地利用及规划、社会政策四个层面，对日本、韩国和我国台湾地区的情况做出了详细介绍。通过对东亚小城镇发展建设的梳理，为我国未来乡镇发展总结相关经验启示。
01
东亚研究的重要性
我国与东亚日本、韩国等国家和地区有相似的文化背景：文化同源，同属东亚文化圈；在地理环境上，地缘相近，多强调“村落文化、家庭单元、小规模耕作”；在人口密度上，日本、韩国和我国台湾地区都是高人口密度国家和地区，远超世界平均人口密度。
我国与东亚小城镇面临着相似的城镇化发展历程和乡村建设历程，研究东亚小城镇对我国乡村及小城镇建设发展具有十分重要的作用。报告从行政管理体制、财税制度、土地利用及规划、社会政策四个层面，对日本、韩国、我国台湾地区的情况做出了详细介绍。
图：东亚研究比较设计的四个层面
02
东亚小城镇的行政管理体制
日本的行政管理体制是三级政权体系，市町村负责与居民日常生活密切相关的事务，二元代表制+行政委员会。特点是将中央与地方共同负责的行政事务划分成许多细项，明确央地的责任范围，并秉持“市町村优先原则”负责处理都道府县事权以外的所有事务。町村会等非政府组织管辖地区所有町村，包括事务统计与协调、建设资金申报等，促进市町村的发展。
图：日本的行政管理体制
韩国的行政管理体制是三级政权，邑面无自主财政权和决策权，由居民自治中心协助市郡完成对邑面的基本管理工作，存在业务重复和延迟。
图：韩国的行政管理体制
我国台湾地区是垂直分权体系，乡镇自治权弱，核心职能为“乡民福利”与“乡村建设”，二元权力分立。
图：我国台湾地区的行政管理体制
总的来说，三者均为中央集权，但在垂直体系上有所差异，且事权划分的明确程度不同。日本比我国台湾地区的小城镇有更大的自治权限，日本町村权责相对统一；韩国小城镇无自主权。日本和我国台湾地区均为二元权力分立，日本町村政府与非政府组织在职能上更为全面，韩国邑面职能机构压缩影响行政效率。
03
东亚小城镇的财税体制
日本采取分税制，管理层次清晰，中央在税收方面占绝对优势。转移支付后央地收入比从3:2变成了2:3。小规模町村对财政转移的依存度高，不同町村间差异大。日本财政支出以民生费为主，偏重居民生活服务，财权与事权相匹配。
韩国财政采取了分级预算管理制，国税地税分配比例不均，低级地方政府财政收入低。转移支付制度：比重高，依赖性强，影响地方的财政自主。财政收入方面，本级收入越高，转移支付依赖度越低，财政自主性越强。财政支出以地区开发事业和社会福利事业为主，重视乡镇开发，财权和事权不够匹配。
我国台湾地区的财政管理是分税制，“重上层、轻基层”，乡镇市转移支付额度小，对上级依赖性强，统筹分配呈现“倒金字塔”型。财政收入低度自主、高度依附，但自主性在增强。在财政支出方面，人事费用的支出占自有财源一半以上，其他方面的公共财物支出相对较小。
总的来说，在财政管理体制上，三者均为分税制，我国台湾地区设“中央”地方共享税种；日本央地税权均衡，韩国、我国台湾地区“中央”集权明显。在税收构成上，三者均分为国税、地税，韩国、我国台湾地区“中央”集权明显，低层级自治体财政收入相对较少。在转移支付制度上，韩国、我国台湾地区地方政府对转移支付依赖性更强，韩国对转移支付财政收入的使用限制更强。在财政收入上，韩国、我国台湾地区小城镇财政收入相对较低，且对转移支付依赖性强。在财政支出上，韩国低级地方政府承担了较大的支出负担，且最为注重民生事业。
图：日本、韩国、我国台湾地区的财税制度比较
04
东亚小城镇的土地利用及规划
日本的市町村是城市规划的编制主体，主导地方国土资源的开发建设和保护利用。市町村层面的规划类型也较多，包括市町村基本构想、市町村国土利用规划、市町村城市规划、市町村其他个别地区规划。
图：日本的空间规划体系
韩国的邑面层面无法定规划，也无自主规划权力，均由市郡统一规划实施，在邑面土地使用中，非建设用地占极大比重。
图：韩国的空间规划体系
我国台湾地区乡镇规划的职能主要是规划乡镇驻地的“都市计划”，各镇都市计划面积接近，以公共设施用地和住宅区为主。
图：我国台湾地区的空间规划体系
总的来说，日本在规划法律体系、分类分区上均较为健全，町村在规划体系中地位也相对较高。日本市町村规划自主权最强，韩国邑面无规划权，我国台湾地区乡镇无规划编制权，仅协助规划实施。
05
东亚小城镇的社会政策
日本针对町村采取的政策措施主要为完善其物质空间建设，振兴地方经济以及促进地方文化环境改造。总体而言，日本对于町村的建设不管是中央层面、地方政府层面还是当地居民，都有强烈的意识。在长期的政策引导、资金投入和资源开发的努力下，一定程度上有效地缓解了町村的衰败，也促进了部分町村的崛起，为均衡城乡发展做出了贡献。
图：日本特色町村建设
韩国对于邑面地区的重视是伴随着新村运动开始的，从小城镇培育事业到中心地开发事业，一系列连贯性的政策对邑面地区的综合改良起到了极大的促进作用。总体而言，韩国的邑面建设多为市郡和中央政府主导的自上而下的开发，除中心地开发事业外邑面居民的参与度不高。且建设尤其重视生活服务设施的补给与改善，在特色化发展上尚有不足。
我国台湾地区完全针对乡镇层面的社会政策很少，多为整个台湾地区的政策，乡镇作为与都市并行的参与主体。政策主要为创造先进范例，试图通过成功的案例自下而上地推动整体的发展，以达到均衡城乡发展差异的目的。
图：西螺镇农业创客计划案例
06
东亚小城镇发展建设经验启示
基于上述研究，报告最后给出了东亚小城镇发展建设对我国小城镇发展的相关借鉴和启示。
在行政管理体制方面，优化垂直分权体系，赋予小城镇公平的发展权；明晰乡镇职能，匹配事权与责任；深化行政体制改革，尽快出台“镇级市设置办法”。
在财税制度方面，改进财税分配，明晰转移支付内容；匹配财权与事权，扩大小城镇财源，并完善财税相关法律法规体系。
在土地利用规划方面，要逐步放开农村集体建设用地的流转，激发乡镇发展活力，加强土地用途管制，完善镇村规划编制体系。
在社会政策方面，均衡地区发展差异，保障对落后乡镇的扶持；激活自下而上发展动力，加强居民参与力度；提升人居环境建设，建立监督评估机制。
总的来说，小城镇在行政管理体系中的地位决定了其权能的大小，明确的事权划分有利于行政效率的提高，权责匹配需要协调好与上级政府的关系。自主财源占比大小决定了小城镇财政自主性的强弱；转移支付有利于调节收入差异，是小城镇财政得以维持的重要渠道；民生是小城镇建设的根本，财税法律法规是有效实施小城镇财政管理的重要保障。
在土地利用及规划方面，小城镇在均衡城乡发展中起到重要作用，农地市场是活化小城镇土地利用的重要手段，完备的规划体系和健全的规划法规有利于规划的有效落实。小城镇建设用地布局趋同，非城市用地管制差异大。
在社会政策上，缩小城乡差距、均衡地区发展是实施政策的主要原因，基础环境提升与产业振兴相辅相成，自上而下与自下而上相结合更有利于政策实施，历史性问题需要尽早解决。
（本报告相关内容可进一步参阅“张立、白郁欣 著，《东亚小城镇建设与规划》，九州出版社，2022”。）
报告整理：同济大学，嵇薪颖；报告初审：同济大学，陆嘉；报告终审：同济大学，张立。
供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学委会
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