专家视点 | 广州如何规划超大城市空间布局

导读

广州将以什么样的面貌面向2049？如何建设中国特色社会主义典范城市，中国式现代化的先行区，中国特色、中国风格、中国气派的世界城市。且听多位专家一一道来。

本文字数：6972字

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城市战略规划关乎一座城市的未来发展。

广州曾于2000年、2009年开展两轮城市战略规划，推动城市实现跨越式发展，城市发展空间、功能布局、产业结构、环境面貌得以优化。

继往开来，今年广州开启编制面向2049的城市发展战略规划。新一轮战略规划是优化超大城市区域空间布局，推动资源要素合理分布的重要纲领。

广州将以什么样的面貌面向2049？如何建设中国特色社会主义典范城市，中国式现代化的先行区，中国特色、中国风格、中国气派的世界城市。

专家学者来论

 尹  稚 

中国城市规划学会副监事长，清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长，清华大学国家治理与全球治理研究院首席专家

当下超大城市空间布局的出路

在于区域协同发展

超大城市的空间布局普遍经历了强城聚核、做大做强中心城市，培育现代化都市圈，建设更大尺度城市群，乃至融入全球互联互通网络、建设全球化大湾区这样几个发展阶段。

笔者有幸参与广州2000年和2009年两轮城市发展战略研究，当时广州更多的考虑是行政区划内部的发展问题，通过撤县设区等手段来实现中心城发展空间的拓展。在2000年战略中，清华课题组就超前提出了打破行政界限、推动广佛一体化的构想。2019年2月18日国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“加快广佛同城化建设”，推动广佛同城化有了更多实质性的进展。

一个在封闭的行政边界内求发展的超大城市必然会走上从有序到无序的发展历程，所有的“大城市病”会接踵而来。而要解决这些城市问题，就要求超大城市超越行政边界，去和更广阔的区域实现信息交换、能量交换和物质交换，这样才能从无序重回有序，这种交换的实现是有代价的（有成本的），取决于超大城市所积淀下来的基础设施拓展能力，特别是有效和舒适通勤距离能有多长、快捷和低成本的物流能走多远、也取决于同等品质的公共服务能延展到多大的区域范围。这就是现代化所带来的“时空压缩”能力。

当“远在天边”的空间品质和“近在眼前”的空间品质差异化逐渐消失后，超大城市的空间布局就会发生本质性的变化：不再必须在有限的行政区划内搞城市和区域乃至国际功能的叠床架屋；不再必须忍受超高密度生存所带来的过度拥挤、环境恶化；不用担心城市高地价带来的养老困境；也不必为在小城镇创业而带来对子女教育问题的担忧。当下的广州已到实现广域区域协同发展的关键期，走出“螺蛳壳里做道场”的发展格局势在必行。

其一，广州市乃至广东省与南中国周边省份和省会城市的位势差仍比较明显，按照生产力垂直分工的规律，有着巨大的互补和利益交换空间。这为各种正向、反向“飞地”的设立创造了诸多机会，利益机制协同创新可以创造更多的合作机会。“不求所属但求所用”中可以实现多赢的局面，也可以为粤港澳大湾区和广州市自身的发展提供更多的空间资源。

其二，粤港澳大湾区信息流、能量流、物质流的网络已基本形成，外接外循环、内聚内循环，焦点在广州，强城硬核是基础。珠江口两岸东强西弱是机遇，全面推进广佛同城化，带动两岸高质量发展，加速跨珠江口通道建设，贯通东西两岸将使广州市获得巨大的发展空间。

其三，南沙节点是关键。全面落实国务院南沙方案，打造大湾区新中心、广州市副中心应成为坚定不移的战略选择，“一国两制”、三关税区的融合前景和最好的“实验田”在南沙，这个命运共同体的形成所需要的体制机制改革如能有大的突破，就可以达到“以政策换空间”的效果，极大延展区域协同的能力和全球城市网络互联互通能力，使广州在全球城市网络中的作用有质的提升。

跳出广州行政区划边界看广州未来的空间布局。20年前看想法，10年前看基础，当下则看进一步深化落实和创新运用改革开放政策的实效，“破墙、拆篱笆”做到位就会迎来更大的空间发展机遇。

 马向明 

中国城市规划学会理事，广东省城乡规划设计研究院董事、总工程师，广东省国土空间规划协会会长

进入“人口存量时代”

需优化城市空间格局

亚里士多德说过，人们因为对美好生活的追求来到城市。2022年的中国人口增长现实，使得人口问题成为各地城市规划不得不面对的问题。当中国城市人口增长的外部环境发生变化时，城市规划就必须思考人口因素对城市发展带来的影响。广州面向2049的城市发展战略规划，正是处于这样一种人口发展的变化历程中，因此城市规划必须思考人口因素对城市发展带来的变化。

广州人口发展的过去——与城市空间格局拉开同步的人口飞速增长。自2000年版战略规划出台，广州的撤县设区工作陆续完成，城市空间框架随之拉开。根据第七次人口普查数据统计，全市2020年常住人口规模已达1868万人，20年间几乎翻了一倍。

新广州人在哪？战略框架之下，一些值得关注的地区。从2000年起，广州多版战略和总体规划都坚持了以重点平台为主要支点，推动空间“跨越式”发展的总体谋划。产业、基础设施等要素也因应东进、南拓等战略设想逐步落地。但从人口视角来看，其分布趋势却与空间战略的谋划存在一定错位，呈现一定的“中心—边缘”圈层扩散特征。其中，位于城区内部的城中村等社会空间成为兼具就业和居住功能的人口集聚场所，位于近郊的城乡接合部地区也成为承载人口增长的重要载体。

快速增长的极限？与过去已经习惯的高速增长相比，广州的“人口存量时代”可能很快到来，“存量人口”的素质提升和由此引发的空间布局优化是重要的战略性议题。近年来，广州的常住人口规模增速已逐渐放慢，2021年更是首次出现外来人口负增长（-2.2%）。在人口增长趋势发生变化的同时，广州人口结构和分布特征存在不可忽视的隐患。首先，广州在吸引高技能人口和劳动生产率方面的优势面临弱化。在受教育水平方面，广州每十万人口中大专及以上人口数在全国一线城市排名由2010年的第4位（仅次于北京、武汉、上海）下降至2020年的第6位（被杭州、深圳反超）；劳动生产率的全国排名也从2010年第2降至2020年的第7。同时，广州的人口空间分布特征与其产业和交通设施基本一致，呈现明显的“生产驱动”特征，但生活相关设施的配置则与其存在一定的错位。例如，教育、医疗等基本公共服务设施依然集中在主城核心区，南沙、中新广州知识城等重大平台也按较高标准进行配置。但根据人口和设施匹配关系分析，当前人口密度快速提升的近郊地区的公服设施无法满足其生活需求，番禺、白云、黄埔等部分区域的供需关系仍较为紧张。对于逐渐步入人口、用地“双存量时代”的广州，需要回答如何顺应人口、产业的发展和分布趋势，通过恰当的空间结构优化布局和资源配置提升人口竞争力。针对不同空间的差异化做法，则是支撑战略落地的关键。

中心地带：人口结构的优化与空间的“再生产”。广州拥有历史悠久的老城与极具现代气息的中央商务区，一直以来都以超高密度著称。而近年来，中心城区的人口老龄化问题也开始凸显。此外，广州的中心城区还有着复杂的空间与产业之间的耦合关系，既有金融业、总部经济、互联网新经济集聚的高水准空间，也有大量聚集着零工经济、非正规经济、都市型产业的城中村等低成本空间。在增量时代，超高的人口密度和非正规经济集聚给城市带来的是治理难题；而在人口增长放缓且日趋老龄化的存量时代，中心地带迫切需要吸引新鲜且多元化的人群进驻生活、工作和消费。保持空间吸引力的方式是进行空间的“再生产”，鼓励空间的混合化利用，不断将新功能植入老空间，从而促使老空间焕发新活力，产生新价值。城市规划应当顺应这样的趋势，为城市的中心地带开辟更多可能性。

近郊地带：人的可持续发展与设施配置和城市空间结构优化。如前所述，广州的城市近郊地区正在经历青年外来人口的快速集聚，在各大外围重点平台框架逐步拉开的背景下，近郊地区作为“中间地带”和“活力地区”的战略意义也得以强化。同时，随着交通条件改善和产业迭代升级，其劳动力需求结构将逐步升级，空间使用成本也将相应提升。当外来人口增长趋势逐渐放缓，近郊地区发展所产生的新需求很可能面临与之相适配的人口供给不足的窘境，因此，特别需要考虑如何通过人的可持续发展，充分挖掘现有的人力资本价值。

人的可持续发展，一方面要通过“再教育”，推动既有人口的劳动技能和空间支付能力提升，如在2021年出台的第三版《伦敦规划》中，伦敦市政府判断其未来20年人口增量仅约为190万人，满足不了新经济发展对就业岗位的需求。为了实现其“良性增长”目标，要引导投资和政策向若干个“机遇地区”倾斜，积极布局高等教育、职业进修、研究中心以及各类文化艺术中心。

另一方面，人的可持续发展还体现为对当前人群下一代的关注，城市规划应当识别出这些近郊活力地带，积极促进教育文化类设施的配置，连同产业发展升级需求和轨道交通发展带来的城市空间结构调整的机会相结合，对广州城市空间结构和功能结构调整进行谋划，为城市的长远发展做好准备。

 潘  安 

住建部科技委秘书长、广州市城市规划协会会长

本轮战略规划重点要解决

城市空间大架构问题

面向2049的城市发展战略，核心问题是城市定位和空间的“匹配度”，广州要和香港、深圳匹配，乃至和整个珠三角、长三角、东南亚相匹配，而落在战略规划层面，人口、产业、环境、格局等要素与城市的匹配则十分关键。    

城市发展战略规划是面向未来的，重点应该放在宏观层面，规划城市总的空间结构、城市未来定位和目标这些是属于战略性的内容。在战略性的内容里，其中有一条非常重要的指向就是城市空间和人的关系。

广州在2000年出台的《广州城市建设总体战略概念规划纲要》中，提出“南拓、北优、东进、西联”八字方针的空间战略，这么多年来效果很好，一定程度上疏解了老城区的人口压力。2000年广州按照“一年一小变、三年一中变”的方式进行规划、建设，到现在20多年过去了，城市的居住环境、生活环境、工作环境也都有比较大的变化。

未来20多年，广州如何发展？从宏观的城市角度来看，重点还是在于合理的城市空间布局。选择一个最佳的方向，确定一个合适的城市规模，让城市的规模和生态与整个城市环境相匹配，与发展速度和科技水平相匹配。

对于未来20多年广州的走向，需要先做好几个判断。

第一，广州未来的城市方向要明确。广州到底要建成一个什么样的城市？对世界上城市的评价有很多体系，广州要建成一个什么样的城市，其实不在于口号，而在于对标哪些城市，战略规划首先要建立自己的城市体系和目标。在原来的发展基础上，外部环境发生了什么变化，这些变化对城市定位会有什么影响，这是这次战略规划研究的核心议题。

第二，20年来广州的环境发生了什么变化，这是现在做战略规划的基础。一是交通变了，整个广州的交通区位、交通战略影响力已经发生了一个翻天覆地的变化；二是人口变了，人口政策、人口发展趋向、人口结构发生了非常大的变化；三是产业变了，这些年来广州的产业结构已经发生很大变化。

第三，广州未来20年会变成什么样？到2049年，广州的环境一定会发生变化，这种变化和战略目标所锁定的广州要建成一个什么城市之间一定要契合，这才是广州的战略。

通过研究20年来广州的区位、人口、产业等环境发生的巨大变化，广州此次战略规划重点要解决的是城市大架构问题，这其中有几点思考我觉得特别需要提出来。

首先，2000年的时候，广州就提出了南拓的思路，而且是作为“南拓、北优、东进、西联”四个方向里面的第一个。过去，南沙、番禺被作为广州向南走的一个“点”，现在又变成连接深圳、中山的一个区域，这些变化将会如何影响广州城市的发展战略？向南拓展的思路，到广州交通格局的大改变，对于提升珠三角城市群之间的联通，确实作出了巨大贡献。现在，粤港澳大湾区已经组成一张“大网络”，广州与周边城市群的关系正在发生变化，广州应该如何来应对，是否还是围绕广州老城中心向东西南北辐射的空间布局，这就需要改变思维方式。未来20多年，广州需要考虑的是城市空间布局的“匹配度”，广州向南如何通过南沙融合香港、澳门，匹配粤港澳大湾区的发展；向东广州如何匹配与深圳、东莞、惠州等城市群之间的发展通道。

其次，随着城市群连接关系的变化，广州城市空间结构也相应会发生变化，这就带来一个新的议题：广州城市到底可以容纳多少人口居住？广州的人会发生怎样的变化。20年前，广州成为“孔雀东南飞”的第一站，大量外来人口涌进，使得广州城市发展和建设势头迅猛。过去以广州为中心向四周辐射的空间布局，拓展了广州人的生活范围，但也造成了广州中心的交通拥堵问题。人流跟着城市骨架走，随着人口红利的消散，广州的空间规划如何布局，对人口的吸引力还有多大，广州需要思考“以城聚人”。

最后，广州未来有没有可能再建一个南沙那样的新区？目前，广州西边与佛山交融，在北边有重要的交通枢纽，南沙是广州面向港澳的一个重要支点，东部是连接惠州、东莞的重要节点。当年在做南沙规划时，是从番禺的南部新建了一个城区，现在变成广州的副中心。未来20年，广州要不要建一个新区，这次战略规划是否要改变广州的城市结构？如果要建新区，会不会缓解广州的城市人口容量？这些议题是广州城市空间规划可以纳入考量的范畴。

 王世福 

中国城市规划学会理事，华南理工大学建筑学院副院长、粤港澳大湾区规划创新研究中心主任

谋划从“大广州”到“强广州”的空间战略跃升

新世纪以来，广州实现了“小广州”到“大广州”的空间战略拓展。

2000年，广州市政府组织编制的《广州市城市总体发展战略规划纲要》确立了“南拓、北优、东进、西联”的空间拓展方针，是国内首次以空间发展战略引领城市规划、建设、治理的范例；2006年提出的“中调”方针强调中心城区的“调优、调高、调强、调活”，进一步完善了城市的多中心空间格局。

“东进”与“南拓”作为空间战略拓展的主要方向，在广州东部成功实现了天河作为城市新中心区、黄埔作为城市科创功能增长极的结构性增量，并带动了增城的发展；南部的南沙也实现了从经济技术开发区到国家新区、自贸试验区以及粤港澳全面合作示范区的能级提升，2022年6月国务院印发的《南沙方案》进一步明确了南沙作为大湾区重大战略性平台的定位。“西联”主要通过广佛同城的持续推进，政府、市场、社会形成了积极的合力，逐步实现了从同城到融城的一体化发展状态，实现了广州都市圈以广佛全域同城带动肇庆清远的区域发展战略；“北优”总体上在保护生态与发展经济之间做出了较好的均衡，但一定程度上也对白云区、花都区的适建地区形成了约束，尤其是空港经济区未来的强枢纽战略急需重新审视。“中调”实际上是在实施空间外延拓展战略中对空间内涵品质提升的再强调，指向包括广州历史城区在内的中心城区城市更新型的发展路径，事实证明，“中调”战略相当积极地促成了广州从“三旧”改造走向综合城市更新的转型。

总体来看，“八字方针”清晰有力地指导了广州城市发展，在新世纪20多年的实施过程中保持了强大的定力和韧性，支撑了广州从“云山珠水”到“山城田海”，人口从一千万到两千万的跨越式发展，实现了从“小广州”到“大广州”的结构性拓展。

新征程开启，广州谋划“大广州”到“强广州”的空间战略跃升。

广州2023年政府工作报告提出面向2049的城市发展战略规划要优化形成“一廊一带、双核五极”的多中心、网络化城市结构，深刻贯彻了党的二十大“加快构建新发展格局 着力推动高质量发展”的新精神，具有开启广州城市发展新征程的战略性跃升意义。

一廊实际上是在广州东部建立协同“东进南拓”的南北向廊道，将中新广州知识城到南沙科学城的创新资源链接起来；一带实际上是在“中调”基础上结合“西联东进”整合广州中心城区的珠江滨水高质量发展带。“双核五极”是指增强中心城区和南沙新区“双核”能级，同时推进外围五个发展极。

其中，最具战略意义的是南沙成为与中心城区交相辉映的未来城市新中心，“双核”强心战略是大湾区时代广州从“大广州”到“强广州”的关键谋划。

“强广州”必须建立全球区域观，更加重视广州在全球、国家层面的城市中心性与辐射性，明确广州承担内循环、开拓外循环的重要国家中心城市职能。全球层面，应面向海洋强国战略凝练广州作为战略支点港口城市的内涵，做强国际枢纽功能；国家层面，面对百年未有之大变局下的新机遇，广州应该重塑“一口通商”内外联通、广交天下的国家门户地位，为促进双循环的新发展格局再次承担联通和配置国内国际两个市场、两种资源的先锋角色，尤其是广州具有不可替代的内向辐射华南、中南、大西南以及全国的腹地优势，在实现共同富裕的中国式现代化进程中具有极大的战略作用。

广州城市空间结构由国家中心城市基本定位与粤港澳大湾区带来的拓展定位叠加而成，通过“双核”强心战略予以支撑。“强中心城区”是典型的存量创新区域，以实现珠江前后航道百公里一江多岸世界级滨水名城为愿景，强能级、强产业、强文旅，以文化创新引领型的历史文化名城复兴为统率，做活城市更新工作；以产业创新引领型人工智能与数字经济集聚区为统率，做优滨水地区功能与品质。“强南沙新区”是典型的增量创新区域，以实现“再造一个新广州”为宏图，强全球服务、强区域引领、强功能创新，以“半小时交通圈”的区位优势链接东西两岸，寻求突破性增长的大湾区综合服务功能创新，以更高水平的对外开放做强具有多式联运腹地优势的海港枢纽能级，重塑历史上十三行联通中国与世界的辉煌，实现“南拓”方针的战略跃升。

“北山中城南湾”，广州迈上世界名城复兴之路。

“八字方针”空间行动战略的有效实施，已经基本刻画出广州城市空间的“北山中城南湾”新格局。北部山地继续“北优”，实施“优山强业”的精明发展策略，重点释放依托白云机场国际空港枢纽联系世界的优势，培育紧凑高效的新增长极；中部珠江两岸高质量发展带，空间上贯通“西联中调东进”，实施“美水兴城”的名城营建计划，依托珠江母亲河建设高品质的世界级人文名城，引领粤港澳人文湾区的建设；南部的南沙新区全面成就广州“南拓”的战略梦想，空间上实现东西向大湾区两岸协同、南北向海洋内陆联通，承担海陆枢纽、国家门户的战略功能。

广州要以面向海洋、面向世界的大湾区精神，北倚生态云山、中拥人文珠水、南融国际湾区，以再改革、更开放的姿态，助力港澳融入大湾区发展的国家战略，以联通世界的空港海港为引擎，以联络全球华人的文化乡愁为纽带，实施“强心融湾、优山美水”的空间发展战略，重塑广州作为全球城市的国际影响力，迈上世界名城复兴之路。

本文来源：南方日报

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