理论研究 | 伍江：城市有机更新的价值取向、实施路径与技术保障

导读

4月29日下午，在2022/2023年中国城市规划学会城市更新分会年会上，中国城市规划学会副理事长、同济大学原常务副校长伍江教授应邀作《城市有机更新的价值取向、实施路径与技术保障》主题报告。

本文字数：4308字

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报告从城市有机更新的价值取向、实施路径和技术保障三个方面逐一展开。伍江教授表示，自党的二十大以来，城市更新话题热度愈加升温，但作为专业技术人士，尚需要稍微冷静进行更为深入的考量。

01

对城市有机更新价值取向的探讨

1

城市更新的必要性和必然性。

城市作为一个不断生长的生命体，更新是应有的常态。过去几十年，我国的城市持续在进行超大力度的更新，然而，在新的时代发展面前，城市更新应当进入一个常态化的轨道，这种常态化转型是与整个中国经济社会发展转型相伴的。

伍江教授认为，在城市发展城市高品质提升上可以提“快速提升”，但是在城市更新上不宜提“快速推动”。住建部推动城市更新的一系列文件里特别提到“无体检不更新”，这是种价值追求的体现，即在没有搞清楚城市的问题的时候，不应急于解决问题。未来，城市体检还会有一些改进。一方面，因地制宜进行城市体检指标制定。国家统一的指标趋于简化，地方则需要针对自己地区的特点进行细化，如结合自身特殊的经济社会发展情况、历史文化背景和自然生态环境进行制定。另一方面，应增加专项体检。很多城市的问题本身是有直觉感知的，应基于此寻找可能存在的问题，对症下药。任何一个生命体在该更新的时候不更新，是无法促使其健康发展的，但如果不该更新的时候去更新，同样也会加速它的死亡。在今天全国都在热火朝天地讨论城市更新的时候，应当冷静思考，非必要不更新，谨防城市更新行动变为新的一轮大拆大建。

2

城市更新中的市场机制与经济机遇问题。

城市更新毫无疑问是一场重大的市场机遇。在我国过去几十年的快速发展中，土地这一重要市场要素所起的调动作用不可替代，但在下一阶段发展中，同样的模式是否可行存疑。事实上，我国地方政府对于土地财政的依赖度极高，绝大部分地方政府都或明或暗把城市更新看作一种新的来源财政。以中国经济发展最好的城市之一上海为例，虽然上海这几年在拼命努力实现经济转型，如提倡楼宇经济、经济结构转型、生产方式转型，以从城市经济的正常发展中获得源源不断的财政动力。但客观事实是，土地仍是政府财政的重要来源。因此，一定要避免只看到市场经济给我们带来的好处，却忽视市场经济那只无形的、张牙舞爪的手所带来的危害，谨防城市更新继续支撑“土地财政”，成为政府财政的新“钱袋”。

3

城市更新中 “释放低效空间资源”问题。

释放过去一些低效空间资源、提高其效率无疑是正确的，但这件事极容易变成新一轮折腾，因为无法保证新一轮的城市更新能够真正提高土地总体使用效率。当前，土地使用效率的认定方式多依据容积率，容积率提高则称为土地使用效率提高，但忽视了土地产出效益下降或并未带来新经济新产业。这种通过单一加大开发强度来增加收益并非真正的效率提高。城市更新中如何有效释放低效空间需要深入探讨，谨防城市更新成为对 “存量建设用地”的折腾。

4

城市更新的根本目的是不断提高城市的宜居、韧性和智慧水平，保护好城市的自然生态环境和历史文化环境。

现在城市更新当中一个非常频发的动作即所谓的城市的空间整治，尤其是所谓的公共空间整治。大多数城市把公共空间治理单纯理解为整齐划一，把城市中自发的非正式的空间使用行为一整了之。事实上，我们不能因为一些非正式使用可能会造成交通堵塞或者公共安全问题，就把城市理解为所有东西必须正规。城市的管理者应避免“洁癖”。水至清则无鱼，城市的活力90%以上都来自非正式部分，而非来自于正式部分。城市当政者应当保持清醒的头脑，谨防城市更新成为表面化涂脂抹粉甚至为了“整洁”而损毁活力。

5

城市更新应让城市更加走向公平、正义、普惠。

事实上，很多城市更新过程是断送城市底层生存空间的过程，一旦城市启动一个更新项目，往往意味着一批底层阶层的人失去了其生存空间。而这个阶层的人支撑着城市日常生活服务的重要方面，往往也是这个城市活力的重要来源。城市不是资产阶级生活的家园，城市是全体人民的家园。人民不仅仅指的是大多数，更指的是底层的少数。如果这个群体在城市得不到归属，得不到认同，那我们社会的进步是打引号的，不能称之为“进步”，只能称之为“退步”。人民城市人民建、人民城市人民共建共治共享，谨防城市更新成为断绝城市底层生路的杀手。

6

城市更新应让城市更有活力而非更便于管理。

城市更新和城市精细化管理是捆绑在一起的，城市更新的细微之处靠精细化管理才能实现。精细化管理在于该细的地方细，该宽的地方宽。虽然今天的智慧化管理手段可以使城市管理更方便快捷，但是城市管理的目的并不是为了管理，一个理想的城市是看不见管理的城市，公共权力最高的境界是看不见这个权力。公共力量的介入是为了帮助社会能够在照顾自己的同时照顾他人，实现人人为我，我为人人的终极理想。但往往当下的管理系统所追求的是管得越多越好、越简单越好，这是不正确的。城市更新过程中，应谨防城市管理者过分满足其“洁癖”而不能容忍任何不妨碍公共利益的非正式空间的存在。

02

对城市更新实施路径的六点建议

1

改变用原有大规模房地产开发模式来推进城市更新，体现城市更新常态化、恒久化、渐进式特点。

当前，面对新时代和新任务，我们还尚未从过去的大规模房地产快速开发惯性思维模式中走出来。例如全国率先制定城市更新条例的北京、上海和深圳，一谈到城市更新立马就要确定开发主体、设定完成时效，其潜台词还是要高效、强有力，这实际很容易让城市更新走入误区。

2

改变原有旧城改造过分强调“就地平衡”的市场模式，通过更多的整体统筹来突破城市更新中资金平衡瓶颈。

旧城改造更新的情况是极为复杂的，每块地的特征不同，很难采用一刀切的办法进行操作。当无法实现资金平衡的时候，需要介入公共力量去统筹。公共力量介入分两种情况，一种是介入对象带有更多的公共属性，如政府的土地，另一种是介入对象的所属权是私人。对前者而言，政府不能像过去那样把归属区限制过于严苛，最近上海进行了有益的探索性实践，把黄埔区的某些地块跟杨浦区的某些地块捆绑在一起，意味着开发商的利益可以跨区解决，但利润税收归属问题和历史保护问题尚有待进一步讨论。对于后者，在私人所属的土地进行更新，为公共利益损失了部分个人利益，这种情况是否存在法律保障可以在别的地方得到补偿也值得思考。

3

改变原有规划建设管理模式，建立规-建-治一体化城市管理体系。

党的二十大报告提出，要提高我们的规-建-治水平，但实际上我们政府的机制、机构改革，似乎在某些方面朝相反方向发展，规-建-治不是越走越近而是越走越远。

4

改变原有大规模建设时代一味追求开发规模的思维惯性，鼓励城市小尺度小规模微更新。

用过去城市建设和改造的思路来对待城市更新是行不通的。将来城市的更新不排除有大规模，但总体趋势一定是会越来越小。针对小规模的开发模式，目前机制、政策和法律均尚处于缺位状态。当下社区更新资金来源无法得到保障，小经济体没有相关的介入政策，规划师、设计师多靠情怀，这种方式是难以持续、存在问题的。

5

改变原有快速发展时代“效率优先”为“品质优先”，提倡“慢工出细活”，提高城市管理精细化水平。

城市更新是一个永续的过程，因此需放慢节奏。所有城市物质空间的建设行为，同时也是文化精神的创造过程，但按现在的快速发展模式，留下文化遗产很难。尤其当下，城市更新不应被当作急于解决疫情带来经济问题的所谓良药。

6

改变原有旧城改造政府或开发商单一开发主体模式，鼓励包括市民个人在内的多元化开发主体，体现共建、共享、共治的人民城市理念。

当前的城市建设、改造和更新跟个人似乎没有关系。就共建、共享、共治而言，共享接受度较高，共治在公众参与层面有部分体现，共建还尚未有体现。城市建设与个人密切相关，个人是城市变化的主体，鼓励包括市民个人在内的多元化开发才能使城市更新走出新路。

03

城市更新的技术保障

1

突破不再适应于现阶段发展模式的现有法规、规范、标准，尤其突破现有管理制度和法规体系中死板的土地和建筑使用性质管理，创新有利于提高城市品质、激发城市活力的顶层制度设计与政策设计。

现阶段而言，管理机制比管理技术更为重要。当下最大的技术瓶颈在于，目前的规划设计规范对于城市更新并不适用，应当针对现在城市更新的发展模式与阶段，对制度进行专门设计。若能通过现在的城市更新成功实践推动体制机制的改革，更多、更健康的城市更新的案例才能不断涌现。

2

鼓励规划设计内容和方法的创新探索，使之更加适应于规-建-治一体化的新要求，尤其是适应于城市日常非建设管理的要求。

过去的发展模式下，规划、设计、建设、管理相对分离，存在“分头干”的问题。更重要的是，在城市更新时代，大量的事并非通过建设行为实施，更多可能并不需要建设而需要依托日常维护管理来实现。随着城市发展，其日常管理的需求日益增加、作用日益显著。在具体操作中，城市管理工作并不能采用一刀切的方法，需要通过个人的理解和判断来贯彻到城市管理之中，这对城市管理队伍的素质提出了更高的要求。当前城市管理队伍的素质在规-建-治链条中处于最低，亟待提高以满足当前城市管理的要求。

3

充分发挥数字技术、人工智能等新技术的作用，建设并完善城市全要素全过程精细化数字化管理监测系统。

监测体系不同于管理体系。于监测系统而言，技术和机器的好处在于可以辅助进行监测，完成部分较为基础、重要性不大的简单判断，以缓解人手不足的问题。但需要注意的是，价值取向的决策权不能交由人工智能完成。

4

加快建设工程技术创新，特别是针对城市自然生态环境和历史人文环境敏感脆弱地区的适应性工程技术的创新。

过去的规划和设计往往会忽视技术。实际上，技术创新可在很大程度上帮助解决空间、时间和环境的约束问题，例如各种低扰动施工技术的创新。前序的规划设计需要跟后续的工程技术实现更紧密结合。

5

加强历史建筑修复技术的研发，使历史建筑在城市更新过程中得到更好保护。

历史建筑的保护不应简单等同于博物馆与文物保护，它需要经过改造和更新，但什么样的改造更新不会让它的历史文化价值受损，什么样的技术能够保证做到这一点，是需要思考的。事实上，当前做材料修复的专家和团队极少，靠规划建筑也难以培育，只有各种材料专业领域的人才加入，才可能实现对于特殊要求的修建、修复、保护技术的运用，才可能在城市更新的过程中不至于造成损坏。

6

在城市更新过程中特别关注绿色低碳各类适应性技术的研发，特别是通过城市更新提高城市韧性。

当下的时代要求我们在关注历史文化的同时，关注绿色生态和新兴技术的开发，不能够为了历史传承而让自然生态受损。自然生态是人类所有精神产品和文化创造的基础，一旦环境遭到破坏，我们的历史文化和所有生产行为就丧失了载体。韧性是城市安全性的要求，该安全不止生命财产安全，也涵盖历史文化安全，是人类生存环境的安全。

中国城市规划学会城市更新分会

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