集中统一监管？近6000家规模庞大、管理松散的国企大军怎么办？

中央党政机关和事业单位

经营性国有资产统一监管调查

文 · 记者 王倩倩

《国资报告》杂志2018年第6期

集中统一监管党政机关和事业单位经营性国有资产，是一道进行中的改革难题。经历十余年的曲折探索后，集中统一监管再次吹起铿锵号角。

5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》（下称《实施意见》）。改革直指问题焦点——“理顺中央党政机关和事业单位同所办企业关系，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。”

受历史、管理体制等因素影响，中央党政机关和事业单位沉淀了一笔总体数量可观、个体规模小而散的经营性资产。长期以来，这部分经营性资产犹如部委机关的“自留地”，因多头监管、政企不分、政资不分而变得乱象丛生、滋生腐败。

在监管还未覆盖的角落，这笔国家财富极易出现动态、静态流失问题。

以校办资产为例，2017年3月，中央对14所中管高校进行巡视时发现，清华校属企业主要负责人违规设立“小金库”并挪用公款进行营利活动；北京大学被指出校办企业管理混乱，同济大学、浙江大学、西安交通大学等，被指出校办企业廉洁风险大等问题。

窥一斑而知全豹。据统计，当前挂靠中央党政机关和事业单位的实体企业数量约6000家，每家资产规模在数百万到上亿元不等。即便按照每家企业规模1千万元计算，这部分资产总额达6千亿元。其规模之巨，不可小觑。

筑牢国有资产流失红线，实现国有资本做强做优做大是新一轮国企改革担负的艰巨使命。但党政机关事业单位经营性国有资产统一监管自有其面临的复杂性和艰巨性。破解这一难题，需要追根溯源，还原监管现状；聚焦矛盾症结、明确改革路径和方向，使改革有的放矢。

体制之困

从国有资产性质来看，国有资产包括经营性国资和非经营性国资。其中，以营利为目的，依法经营和使用的，国家作为出资人依法拥有财产和权益的经营性国有资产，具有保值增值的天然使命，其经营管理和资产运营状况，与公众利益息息相关。

通常而言，经营性国有资产集中分布在工商、金融、文化以及军工等领域。这些是社会公众所熟知的。与此同时，在党政机关和事业单位等部门中沉淀形成了大量的经营性实体企业，隐藏了一支规模庞大且管理松散的国企大军。

党政机关和事业单位之所以“手握”大量实体企业，有着悠久的历史渊源和相应的现实意义。

在计划经济时代，行政事业单位创办供销公司、招待所等经济实体的现象就层出不穷，但这类企业规模较小，形式也很单一，这是行政事业单位国有资产参与经营活动的最初形式。

改革开放后，随着社会投资主体由政府投资为主的一元化，逐渐发展成了政府、企业、个人等多元化，许多行政事业单位纷纷加入经营活动行列。在“办三产”风潮中，他们用所掌握的财政资金、政府资产开公司、办实体、搞创收，将部分非经营性资金、房产、地产、设备等转为经营性资产，经营性国有资产规模迅速膨胀。

据公开资料，成立于1998年的鑫扬物业管理发展有限公司，为商务部机关服务局所属企业。这家名不见经传的实体企业，管理着商务部50余万平方米的机关办公楼、台基厂和东城、朝阳、丰台等地区的47栋住宅楼宇。在商务部，诸如此类的企业还有鑫茂综合商社集团、北京国鑫商务出租汽车有限公司、北京经贸宾馆等。这样性质、功能的企业，在其他机关部委和事业单位中普遍存在。

值得注意的是，与其他类型经营性国有资产有所不同，党政机关和事业单位作为出资人的这部分经营性国有资产，与财政部、国资委等国务院指定的监管机构保持着一定的距离，很难受到各种集中统一监管政策的影响，更不为社会公众所熟知。

这一现状的形成，与我国现行的国有资产分类管理体制息息相关。

我国国有资产规模庞大、种类繁多，从土地到经营性不动产几乎无所不包，无所不有。针对规模大、分布广、业务多元的国有企业来说，建立与之相适应的资产监督管理体制尤为必要。分类管理，恰是适应国有资产特殊性而生的一项制度产物。

按照分类管理要求，国有资产监管主体各有其分工。国务院国资委研究中心副研究员周丽莎表示，从中央层面看，一是由国务院国资委履行出资人职责的部分大型企业集团，基本属于工商类企业；二是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能的企业，包括中央金融企业、中央文化企业以及中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司等企业，涉及金融类、文化类和工商类企业；三是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业，大多属于工商类企业；四是一些军工及涉密企业，由相关部门单位直接管理。

这种依据国有企业所处行业、承担功能的特殊性，建立起来的分类监管制度，为企业确定市场主体地位奠定了有利基础。但不可回避的是，这种权利分散、缺乏制约制衡的管理体制，为企业的健康可持续发展以及国有资产的保值增值带来诸多挑战。

强化监管势在必行

十八大以来，中央党政机关和事业单位所属经营性国有资产的监管漏洞，正逐一暴露。

2016年3月，中央第七巡视组进驻原国家旅游局（现已与文化部合并为文化和旅游部）后，发现多类国有资产监管不力问题。其中包括，下属单位非法参与控股企业管理，事企之间财务关系不规范，相关企业重大问题议事规则和董事会例会制度不完善，下属企业累计拖欠国有现金股利等。

无独有偶，2016年3月，原国家质检总局在巡视中被查出“国有资产管理使用不规范，基层一线人员违纪违法问题多发”。

事实上，《国资报告》记者在多份中央部委关于巡视整改情况的通报中发现，行政事业单位经营性国有资产普遍不同程度存在监管不力的问题。

导致行政事业单位这类产权主体监管出现偏软偏轻问题的原因，自有其客观性和复杂性。

建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，实现中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，不再直接管理企业，始终是改革的一大方向。直到1998年，中央在掀起第一轮党政机关经营资产大清理后，中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩改革工作暂告一个段落。

本轮改革中，政府在转变职能、转变工作方式和作风等方面迈出了重大步伐。但由于深层矛盾难以化解，这也为此后的改革埋下了伏笔。

“脱钩以后，中央部委投资经营实体的情况基本消失。但中央党政机关所属事业单位出资办企业的情况依然存在。可以说，这轮改革清理得不彻底。”中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜告诉《国资报告》记者。

事业单位办企业为何得以默许？文宗瑜表示，“这与中国相对复杂的事业单位管理体制相关。”

根据资金来源不同，事业单位可分为三类：一类是全额财政拨款，一类是差额财政拨款，一类是自收自支，亦称“事业性质、企业经营”。“针对差额拨款和自收自支类事业单位一定要让他办实体，某种程度上扮演就业载体的功能。在这种情况下，脱钩后，事业单位所属经营实体的规模、数量都有所增加。”文宗瑜说。

既然事业单位经营实体企业有经营创收，弥补财政缺口，分流人员，解决就业等内在要求，做强做优这类国有资产有着鲜明的现实意义。因此，完善和加强事业单位经营性国有资产监管，成为此后国资监管体制改革的一项重要内容。

通过逐步探索、层层推进，在国资管理分类管理的传统框架内，针对行政事业单位经营性国有资产，已建立起了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。

以中央级为例，企业经营情况、资产情况等由财政部负责汇总，对国有资产配置、使用、处置等事项进行审核和监督管理。财政部、主管部门、行政事业单位三方，承担起强化对所属企业运作模式、经营状况、收益分配等的监督管理责任。

三层管理框架的搭建，从表面上看解决了行政事业单位经营性国有资产的监管问题。但实际上，这种制度安排下，国有资产所有权往往是虚置。所有者缺位，加之政府监管权履行不到位，使得各行政事业单位所拥有的权力被无限扩大，成为了对所拥有的国有资产实际拥有控制权的主体。

“目前，经营性国有资产主要集中在中央各部委的事业单位，以及人民团体和群众团体。其中，教育部、卫健委、共青团中央、全国妇联、全国总工会所属经营性国有资产较多。”文宗瑜说，“但负有直接责任的行政主管部门，往往不是国有资产的监管部门，中间往往隔了好几层，监管起来很复杂。”

实践，是检验改革成效的试金石。就顶层设计而言，行政事业单位经营性国有资产分级、分类管理体制已相对完善。但在具体运行中，仍会暴露出多头管理、政企不分的弊端和漏洞。此前，中央部委所属资产在巡视过程中暴露的问题，正是呼唤改革继续前进的号角。

统一监管非一蹴而就

既然中央党政机关和事业单位经营性国有资产，是改革相伴而生的产物。健全和完善行政事业国有资产监管体制，势必要在深化改革行程中向前推进。

2015年9月10日出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，成为新一轮国企改革的纲领性文件。文件明确提出“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。”

这一直指国有资产“多头管理、政企不分”矛盾的改革举措，曾引起多位专家的共鸣。

“新一轮改革中，国有资产监管机构承担国有资本出资人的职能，管人、管事、管资产的行政化管理，转向履行法人，履行出资人职能。应该将分散在党政机关事业单位管理企业的国有资本，纳入经营性国有资产集中统一监管。”国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰表示。

对此，广东社科院国资监管研究中心主任梁军表示，经营性国有资产集中统一监管，是国家治理体系现代化的必然要求和趋势，否则就是真正意义上的政企不分，政资不分。

在确定经营性国有资产统一监管的基调基础上，中国政法大学商学院院长刘纪鹏接受《国资报告》记者采访时表示，“国资委定位为经营性国有资产的统一监管者，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。”

毋庸置疑，经营性国有资产统一监管的蓝图已经绘就。但在具体操作层面，关于统一监管的实施路径仍在摸索中前行。

其中，突出性的挑战，就在于中央级党政机关和事业单位所属企业面临的经营、管理现状。

从形成原因来看，党政机关、事业单位所属企业一部分是主办单位职能延伸或技术成果转化的产物，与主办单位依存度较高。尤其是事转企类企业，多因解决事转企体制改革分流人员所办，一旦脱离原主办单位，企业稳定问题很容易凸显。

从管理现状看，这些企业有的属于执行企业会计制度的企业化管理事业单位，通常事业、企业人员混编混岗，主管单位一些具有行政事业身份人员到企业任职情况依然存在。部分企业因效益原因处于停产或半停产，难有能力偿付职工工资、社会保险及税费等。

据《国资报告》记者了解，目前，共青团中央、全国妇联、总工会所属企业的经营性、行政性资产未划分清楚。即使是处在竞争领域的国有资产，也普遍存在管理层级多，资产规模小等问题。

相关数据显示，中央党政机关和事业单位所属的经营性国有企业、国有控股企业、控股上市公司总数有5000-6000家。其中，资产规模多在数百万到数千万之间，10亿资产以上的企业寥寥无几。

着眼于此，文宗瑜对于如何认识统一监管，给出了自己的观点，“经营性国有资产数量庞大，因为种类差异，导致其管理上涉及很多技术性、专业性问题，全部归属一个部门监管不太现实。”

事实上，先行一步的地方党政机关和事业单位经营性国资统一监管改革，对于统一监管的探索就不尽相同。

从吉林、山东等省份的实践来看，采取将省级所属企业及省直部门、事业单位所属企业统一移交划转国资委管理的做法，按照按照整合发展一批、划转重组一批、另行处置一批的原则将划转企业纳入监管。

同样是统一监管，云南针对省级经营性国有资产实际情况,提出了国资委监管、国资委监管与行业管理相结合、国资委监管与部门主管相结合以及委托监管等四种监管方式。

有的是集中由本级国资委监管，有的是分部门集中。显然，地方党政机关事业单位经营性国有资产统一监管的实现路径和监管形式，已呈现出多样化的改革趋势。

较企业国有资产监管而言，党政机关和事业单位经营性国有资产要复杂得多。中央级党政机关、事业单位经营性国有资产统一监管，更是无法一概而论、一蹴而就。《实施意见》的审批通过，意味着国资监管体制改革将打开崭新局面。从落地到实施，这部分资产如何被稳步划转、有序推进，被报以极大期待。

试点突破口

改革试点，重在着眼实际，奔着问题而去。

《国资报告》记者获悉，在《实施意见》起草出台前夕，财政部对中央党政机关、事业单位所属实体企业的出资登记、资产（股权）转让、负债、对外担保、对外投资等情况进行了集中调研、摸底，企业管理不规范、违规现象突出。

中央党政机关和事业单位所属企业之所以呈现松、软、散的状态，和现行的分类监管体制有着内在关系，和企业产权主体出资人意识薄弱和企业治理结构失衡更是密切相关。企业政资不分、企业员工以行政身份任职、企业公益性和政策性色彩浓郁等问题，使得中央党政机关和事业单位经营性国有资产统一监管困难重重。

在当前中央党政机关和事业单位经营性国有资产统一监管步伐滞后的背景下，《实施意见》明确“要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，理顺中央党政机关和事业单位同所办企业关系，搭建国有资本运作平台，优化国有资本布局结构，提高国有资本配置和监管效率，有效防止国有资产流失，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。”

以试点为突破口，从管企业向管资本转变，成为改革破冰的关键举措。

“政府在管资本不管企业的体制下，它可以占到超脱地位，正确处理和市场的关系，对政府也是一次解放。资本化的重要意义在于它将从根本上理顺长期困扰的我们政府、市场和企业的关系。”陈清泰分析。

进一步而言，在文宗瑜看来，试点改革应重点放在于改革股权管理机制，通过组建国有资本投资运营平台实现管资本，以弱化企业与行政主管部门的关系。

以教育部所属校办资产为例，针对高校腐败高发、控股上市公司屡曝违规的问题，这类资产开始在改革股权管理机制上狠做文章。典型的如清华控股有限公司和中国科学院国有资产经营有限责任公司。其中，清华控股由新设立的“清华大学经营资产管理委员会”代表清华大学行使股东权利，依据利润总额、资产增值率和对股东的投资收益回报等关键指标，对公司经营业绩进行考核。通过管资本实现监管归位，从而实现国有资本保值增值。

因此，从改革的现实性和可操作性上，文宗瑜为“统一监管”赋予了新的含义。“如果给统一监管下定义，即让每一个使用占有国有资产的企业，由监管能力、有相对专业的产权主体（如事业单位、党政机关、实体企业）去监管。”他说。

在这一监管思路下，共青团中央将其持有的中青旅集团100%国有产权、中国青年实业发展总公司的100%国有产权无偿划拨至中国光大集团的做法，具有极强的借鉴性意义。

中国青旅集团公司及中国青年实业发展总公司，均为共青团中央直属企业。其中，中青旅、嘉事堂是共青团中央目前仅有的两家上市公司。资产划转后，两家企业均列入光大集团一级直属企业序列，其原有的全部债权、债务继续由该两家企业承继；两家企业原有全部正式员工组织人事管理关系一次性整体划转至光大集团。

“为什么6000家企业这么年难以合并重组，主要是人的问题。股权整体划转，较少涉及人员问题，比较可行。此外，两家企业划转光大集团，不再隶属共青团中央，这种搭建国有资本投资运营平台的做法，将是未来改革方向。”文宗瑜说。

当前，诸如共青团中央这类全额财政拨款的事业单位或团体，依然有大量实体企业还未进入改革轨道。以此类事业单位和社团所属企业为突破口，把这些大量沉淀的国有资产管好、用好，成为试点改革稳步、有序推进的题中要义。

40年的国企改革进程中，从管人、管事、管资产到向管资本转变，具有中国特色的国资监管体制改革方向更为明确、举措更为扎实。《实施意见》的出台，是中央深改委发起的集结号角，但真正让僵化中的中央党政机关和事业单位所属企业，有活起来、动起来的机制和动力，仅仅依靠行政监管还难以实现。形成国有资本运营、审计、监督的权力制衡机制，是统一监管的目的和前提。而这在更高层面上，为国资监管体制改革提供了大有可为的探索空间。