美韩同盟会受疫情影响吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

编者按

特朗普自上台以来便一直强调韩国在防务上一直在“搭便车”，要求韩国承担更多的防务费用。2019年底，特朗普提出了要韩国每年支付50亿美元的“巨款”，堪称狮子大张口。在此之后，美韩双方多次就军费问题展开谈判，尽管双方都做出了一些让步，但仍有巨大的分歧。本次新冠肺炎的爆发加剧了双方谈判的困难并让驻韩美军的问题进一步复杂化，再次给美韩同盟的前景蒙上了一层阴影。

图：美韩国防部长安全磋商会议。图源：The Diplomat

疫情阴影：《特别举措协议》修订受阻

新型冠状病毒毫无疑问是跨国威胁，它给全球社会带来严峻的挑战。它的传播得益于各国相差迥异的国家政治意愿和公众信任程度——更不用说发展中国家和发达国家在公共卫生基础设施上的差异了。没有什么比这样的一场大规模流行病更能揭露出潜藏在各国社会深处的问题了。

尽管程度不是很明显，但在另一方面，全球疫情加剧了先前存在的政治问题：从中美之间正在进行的政治和宣传战争到华盛顿和首尔之间在军费成本分摊上的重大分歧。一方面，新冠肺炎造成了巨大的破坏并引起了越来越多的关注，但另一方面，美韩在通过谈判修订《特别举措协议》（SMA）方面进展甚微。（《特别举措协议》（Special Measures Agreement）是《美韩同盟条约》的一个补充条款，规定了关于驻韩美军军费摊派的内容。历史上，美国多次通过要求修订这一条约来提高韩国的军费摊派。编者注）特朗普政府似乎想在长期的分歧和拉扯中取得更大的突破。

 经过六轮会谈，两国未能在2019年12月31日之前达成新的《特别举措协议》。华盛顿随后在1月份继续增加筹码，当时驻韩美军（USFK）向约9000名韩国雇员发出了为期60天的通知，告知他们由于运营预算不断减少，从4月1日起，如果没有新的协议达成，他们将被迫无薪休假。 3月17日，韩国首席谈判官郑恩宝（Jeong Eun-bo）和美国首席谈判官詹姆斯·德哈特（James DeHart）在洛杉矶举行了第七轮也是最后一轮会谈。尽管对双方继续对联盟的价值表示赞赏，但双方依然无法达成一致的议程安排。在3月25日，驻韩美军开始通知大约4500~5000名韩国员工他们将在下月初下岗。这个数字比上文引用的9000数字有所下降，但是为什么呢？是否与驻韩美军早先的声明相反，实际上依然可用的资金继续支付韩国雇员的工资？“9000”这个失踪是不是虚张声势？将其减少一半是否是美国官员所认为的合理的妥协？
图：从4月1日起,约4000名驻韩美军基地的韩籍员工被放无薪假。图源：腾讯新闻
特朗普政府官员没有寻求短期解决方案，反而固执地坚持了其要求。而此次新冠肺炎疫情使得谈判进程更加复杂化了。 由于疫情蔓延，双方必须避免面对面的交谈，只能通过电话、电子邮件或使馆工作人员进行磋商。此外，为了防止疫情二次爆发，首尔已经宣布它将对所有有症状的到访美国人进行核酸检测，并要求所有没有症状的人进行两周的自我隔离，而那些违反自我隔离规则的人有被驱逐出境的危险。尽管美韩双方可以通过各种远距离交流方式达成协议，但在缺少面对面交流的情况下，许多细节难以敲定。 尽管驻韩美军总司令罗伯特·艾布拉姆斯（Robert Abrams）周三宣布了公共卫生紧急状态以作为遏制新冠肺炎疫情的措施的一部分。国防部宣称，它将继续支付那些提供医疗服务和安全服务的韩国员工的薪水。不过，美国陆军部在3月25日发出的休假通知指出，“其他4,500-5,000名员工将被禁止担任无薪志愿者，他们必须远离工作场所，并被禁止从事任何工作。”
首尔提议缔结一项独立的短期协议，用以解决相关人员的工资问题，但特朗普政府官员拒绝了该提议，称这一协议将进一步推迟全面的《特别举措协议》。同时，韩国政府和国家安全委员会（NCS）正在审议其他草案，比如提供特殊贷款以帮助那些受到无薪休假的影响的人。 疫情的蔓延还带来了另一个颇具讽刺意味的结果：据华盛顿邮报报道，在五角大楼一边向韩国索要高额军费的同时，白宫也在呼吁韩国大力援助美国疫情，要求韩国为其提供医疗设备。3月24日，韩国总统文在寅在与特朗普通电话时表示，他将“为美国提供最大的支持。”
在政府的有效防控下，韩国的疫情已经得到了明显的控制，因此已有余力对其他国家进行援助；反观美国的疫情愈演愈烈，各州依然各行其是。而就是在这种情况下，美国军方依然不忘借助疫情给勒索韩国“增加砝码”。

图：一架美国黑鹰直升机降落，机组人员在一次演习中等待着撤离韩国受伤的士兵。图源：华盛顿邮报。

疫情因素之外的美韩深层分歧

观察人士指出，疫情只是一个意外因素。除了新冠肺炎疫情之外，更大的问题是特朗普政府在成本分摊谈判中的立场。有迹象表明特朗普政府正在降低其目标，不再以50亿美元为要求——这个数字比韩国去年支付的9.24亿美元增加了400％。然而，即使美国将这一要求减少到40亿美元，首尔要支付的金额也仍然增加了300％。这样一来，韩国不仅将承担美军30亿美元的基础成本，而且还要支付33％的“溢价”。
事实证明，特朗普政府实际上确实将其要求降低至40亿美元，同时还拒绝了首尔提出的将支付金额提高10％以上的提案。在第七轮会谈失败之后，国务院发言人大胆地表示：“一个能被双方接受的协议将需要韩国方面展现出更多的重视和灵活性，以实现能反映出双方“价值”公平的负担分摊……而现在的分摊和双方的实际价“价值”之间的差距仍然很大。” 对于旁观者来说，华盛顿将要求从50亿削减到40亿已然体现出了其灵活性，但核心的问题是：最初的50亿美元的要求是从何而来的？
这是美国众议员自己提出的一个问题。众议院军事委员会主席亚当·史密斯（D-WA）和众议院外交事务委员会主席埃利奥特·恩格尔（D-NY）在2019年12月给特朗普政府的信中要求了解更多关于美韩联盟的信息。他们承认盟友和合作伙伴“应该为我们在海外的军事保护支付合理的金额”，但同时警告说，“大量增加韩国每年的军费摊派的要求会造成我们与盟国之间不必要的麻烦。” 他们向总统质询：“韩国摊派的军费从每年9.24亿美元增加到每年约50亿美元的基础是什么？”
图：驻韩美军基地。图源：路透社。
民主党人如此直言不讳地批评现任政府是其一贯的作法，这不足为奇，但共和党内也有人担忧着同样的事情。事实上，史密斯和恩格尔的共同担忧和要求进入了2020财政年度预算之中，参众两院将共同努力让亚洲的盟友吃下定心丸，并将在亚洲的美军总数控制在28500人的水平。（因为参议院控制在共和党手里，民主党人的担忧得以通过参议院审核意味着共和党内也有人支持民主党的这一观点，编者注。）
也就是说，特朗普索要高额费用的“基础”非常简单。大多数知情的观察家以及华盛顿特区和美国联邦国防军的内部人士也普遍理解这件事情：这是一个轻率而随意的数字，旨在迫使首尔为美军买单。特朗普并不珍惜美韩同盟，因此他不想为此付出任何代价。结果是，美国官员被迫在这种极其不合理、极其不限时的数字的基础上去跟韩国方面谈判，在谈判的过程中，他们还必须指责韩国人缺乏灵活性和对美国贡献应有的尊重。
现在，在公共卫生危机期间，成千上万的驻韩美军的韩国雇员正处于无限期休假的边缘。除非达成一项临时协议，否则，美韩双方的联盟将面对更大的不确定性和摩擦。

本文基于以下文章的编译：The Diplomat：

• US-Korea Alliance Diplomacy in the Shadow of COVID-19

• Beyond North Korea: Fractures in the US-South Korea Alliance；

The Washington Post：

• U.S. military puts Korean workers on unpaid leave as talks over costs continue 

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微信编辑：潘弘林

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