以高品质规划引领高质量发展——写在浙江省国土空间规划编制工作启动之际

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每个时代都需要相应的时空秩序来支撑,谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。

3月18日，浙江省自然资源厅在丽水市召开了全省国土空间规划编制工作部署动员会，在全国率先启动新时代第一轮省级国土空间规划编制工作。目前,浙江省国土空间规划编制工作正在紧锣密鼓推进,计划于2019年完成省级国土空间规划编制，2020年全面完成市县级国土空间规划编制。

在规划编制过程中，浙江始终把握三项核心任务：一是突出战略引领，以空间协同推动区域一体化发展；二是突出底线管控，以分区管制支撑美丽浙江建设；三是突出以人为中心，以有机更新塑造高品质国土空间。同时，主动融入长三角一体化发展国家战略，注重节约集约用地,做到能用、管用、好用，让国土空间规划承载起“两个高水平”建设重任，以高品质规划引领高质量发展。

突出战略引领，以空间协同推动区域一体化发展

当前，浙江加快落实长三角一体化发展国家战略，坚持全省域全方位融入长三角，共同打造长三角一体化发展示范区。

浙江的国土空间规划将主动融入长三角一体化发展国家战略，积极抢抓长三角一体化发展的新机遇。浙江省自然资源厅负责人表示：“我们要以长三角一体化为龙头，聚焦全省大湾区、大花园、大通道、大都市区‘四大’建设布局，明确空间发展目标和发展策略，做到服务保障能力与战略定位相一致，人口资源环境与战略地位相协调，国土空间与战略定位相一致，推动全省域全方位融入长三角一体化发展国家战略，并不断放大全省比较优势。要重点考虑如何在省际和区际空间中部署协同合作板块，如何培育布局具备中长期强劲动能的城市群、都市圈和产业主体，如何构建富有浙江特色的陆海统筹和山海协作体系。”

作为从空间上落实国家发展战略的重要载体，省级国土空间规划将统筹优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和相关海洋保护利用控制线，制定省域国土空间保护、开发、利用、修复总体战略目标，构建区域协调、城乡融合、陆海统筹、绿色高质量发展的省域国土空间总体格局。

市县级国土空间规划如何编制？记者注意到，市县级国土空间规划编制，将严格控制建设用地增量，确保实现“减量规划”、力求实现“存量规划”。

突出底线约束，以分区管治支撑美丽浙江建设

“底线思维就是刚性思维，一个规划如果缺乏刚性、约束力不强，就没有权威性、科学性可言。”浙江省自然资源厅负责人说。

进入生态文明建设新时代的浙江，将在规划领域落实一套统一的底线管控，就是以主体功能区为国土空间开发保护基础制度，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学划分“三区三线”，即城镇、农业、生态三类空间，生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条红线，实施分区管控和治理措施，严格各类空间转用和红线内占用，推动不同空间的节约集约利用。

“这对于浙江这个资源小省、经济和人口大省来说，尤为重要，尤为关键。要珍视浙江的‘七山二水一分田’，处理好自然生态各要素在空间中的定位和平衡，确保把每一寸国土空间都规划得清清楚楚。”浙江省自然资源厅负责人表示。

突出以人为中心，以有机更新塑造高品质国土空间

“两个高水平”建设离不开人的全面发展。要通过规划编制塑造以人为中心的高品质国土空间。

目前，浙江最适宜开发建设的区域基本已经开发，未来的增量空间十分有限。与此同时，全省城镇化进程依然很快，城乡人居品质提升需求依然旺盛。

“我们要把人民对美好生活的向往作为规划的出发点和着力点，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态保护等因素，科学布局生产、生活、生态空间，加快形成绿色发展方式和生活方式，不断提升人居环境质量，改善人民生活品质，增强人民群众的获得感、幸福感。”浙江省自然资源厅负责人表示。

据了解，今年浙江省政府工作报告提出“实施有机更新行动”，其中的重头戏就是“编制实施省市县国土空间规划，建立国土空间开发保护和多规合一制度，推进空间重构、产业重整、环境重生”。在浙江省自然资源厅负责人看来，“有机更新”不是“增量化”更新，而是要把国土空间作为一个有机生命体，引导城市、乡镇、园区空间形态多元融合，空间功能互补协调，实现“存量化”“减量化”更新。

对此，浙江本轮规划编制将坚持区域协调、城乡融合，统筹地上地下空间，优化国土空间结构和功能布局，合理配置产业发展、基础设施和公共服务设施；坚持山水林田湖草生命共同体理念，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复；坚持文化传承，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色，提高空间品质；通过编制理念升级和编制技术迭代，做好有机更新、存量优化的文章。

做好规划衔接，实现“多规合一”

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。

浙江省自然资源厅负责人强调，一方面，要强化发展规划的统领作用。发展规划主要指国民经济和社会发展五年规划。发展规划与空间规划都是国家规划体系中的重要组成部分，两者相辅相成、相互协调。发展规划统筹研究区域发展的重大战略和重大举措，明确发展战略目标、描绘未来宏伟蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据，并为空间规划留出接口。

另一方面，要强化空间规划的基础作用。空间规划以空间治理和空间布局结构优化为主要内容，是实施城乡建设、用途管制和生态保护修复的重要依据，是各类国土空间开发、利用、保护、整治、修复的重要依据。要强化空间规划在国土空间开发保护方面的引领、管控、基础和平台功能，通过空间规划落实发展规划确定的重大战略和目标任务，为发展规划的落地提供空间保障，并对其他规划涉及的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环境保护等提供指导和约束。

如何做好各类空间规划之间的衔接？浙江省自然资源厅负责人表示，新的国土空间规划，要做到战略引领、统筹协调、管控约束更科学，要做到生产空间、生活空间、生态空间布局更协调，要做到上下传导、规划实施、用途管制落地更高效，使国土空间规划真正成为战略引领的规划、权威有效的规划、务实管用的规划。

着力“眼睛向内”，做好存量挖潜文章

国土空间规划是一个全域全要素的规划，既要有力保护各类自然资源，又要积极保障经济社会高质量发展，还要落实节约集约用地制度，这是编制国土空间规划的题中之义。

规划科学是最大的节约。浙江省自然资源厅负责人强调，各地在编制国土空间规划过程中，要科学判断发展预期，做好人口、产业规模测算，在此基础上有效配置城乡各类用地规模。对于通过盲目扩大人口、产业规模以至于肆意扩大规划用地规模的行为，在新时代国土空间规划中要坚决杜绝。

“对于各地新一轮规划城乡建设用地规模，国家明确要求‘减量化是原则、增规模是特例’，单纯依靠外延扩张支撑经济社会发展的通道已经被堵上。这就要求我们必须‘眼睛向内’，做好存量这篇文章，着力在优化布局、存量挖潜、腾退低效、倒逼转型、提升效率上下功夫。”浙江省自然资源厅负责人强调，因此，在规划编制中要将重点放在存量挖潜上，资源环境压力大、人均建设用地过大、现状用地效率较低的地方，还应编制城乡建设用地总规模减量规划。我们将在总结土地利用规划指标年度调节机制实施成效的基础上，结合“双评价”和规划监测预警机制建设，合理调控各地用地规模，严格控制建设用地增长。

“浙江存量用地挖掘潜力很大。”浙江省自然资源厅负责人表示，在规划编制中，必须更加注重节约集约，通过做好城镇有机更新、农村综合整治、园区有机更新，不断提高单位资源要素产出效率和利用水平，全面提高国土空间利用效率。

抓好统筹协同，推进规划编制工作

国土空间规划编制是一次“摸着石头过河”和加强顶层设计相结合的创新过程；国土空间规划工作是群众关心关注、时间和质量要求都很高的重要任务。为此，浙江省自然资源厅要求，全省各地要建立工作体系、夯实规划基础、加强队伍建设、强化公众参与、加强督察考核，全力抓好国土空间规划编制的组织实施工作。

建立工作体系。一是建立属地为主的左右协同机制，要形成政府主要领导领衔，自然资源部门牵头，发展改革、经信、财政、生态环境、建设、交通运输、水利、农业农村、文化旅游等部门协同参与的工作体系，确保规划编制实施过程中横向传导有力；二是建立纵向传递的上下联动机制，省级规划的控制性指标要有效传导到市县规划，市县规划的发展战略和要素保障要反应到省级规划；三是建立主体多元的专业协作机制，要结合实际，面向高校、科研院所、企事业单位等，组建多层次、多领域的指导委员会、咨询委员会和专业技术团队，形成最广泛的外部指导支撑体系。

夯实规划基础。国土空间规划编制要以扎实推进第三次国土调查为基础，全面摸清辖区内国土空间本底条件，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”，夯实底图。要以现有空间性规划评估为基础，充分融合主体功能区规划、土地利用规划、城乡建设规划、海洋功能区划和海岛保护规划等成果，统筹优化三条控制线和相关海洋保护利用控制线划定成果，编制统一的空间规划。要以国土空间基础信息平台建设为基础，建设国土空间规划监测评估预警管理系统。

加强队伍建设。通过本轮规划编制实施，发掘一批规划业务骨干，形成一批大数据分析集成、功能空间分区、管制规则制定等方面的创新成果，培育一批高水平的技术单位、市场主体和专业队伍，为全省国土空间规划工作提供坚强的人才队伍保障。同时，要严守工作纪律，加强廉洁自律，确保办好事、不出事。

强化公众参与。各地要建立广泛的公众参与机制，让规划编制过程成为凝聚共识、共谋发展的过程。要深入企业、深入群众、深入基层，找准现有空间开发利用中的短板，摸清资源要素保障方面的欠账，了解人民群众对高品质国土空间的诉求，借鉴国内外城市发展和现代化管理的经验，提出符合发展规律、落实国家要求、反映地方特色的规划思路。要充分发挥各类传媒作用，积极开展政策解读和舆论引导，回应社会关切，全面深入宣传编制国土空间规划的重要意义和有关要求，为规划编制工作营造良好社会氛围。在编制过程中真正做到知民情、聚民智，确保编出的规划合民意、得民心。

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