亚马逊引发的美国版“城市战争”，比中国更激烈

罗雨翔城市战争 2019-04-23

编者写在前面：

这两天看到一则新闻很有意思，互联网巨头亚马逊原本想到纽约建一个第二总部，据称可为该市创造25000个就业岗位以及275亿美元的税收。

对这个超级巨无霸项目，纽约市政府乃至纽约州政府主动放低姿态，倾尽全力、志在必得，然而却因为巨额的税收补贴以及可能带来的交通拥堵和房价上涨等原因，遭到一部分纽约人的强烈抵制，居然导致亚马逊不得不放弃这个项目。

作为一个发展中国家的老百姓，我当然理解不了这样的事情。

但容易理解的是，亚马逊在选择纽约之前，曾在全美掀起过一场声势浩大的“选妃大赛”，什么意思？就是亚马逊放出第二总部消息之后，共有200多个美国城市相继响应，纷纷使出浑身解数，参与到竞逐亚马逊的比拼中，有的减税，有的送地，有的提供搬家补助……好不热闹。

观看美国城市为招商引资而引发的争夺战，十分感人，比之中国城市的招商竞争，可以说有过之而无不及。

下面推荐一篇文章，作者在纽约学习和工作，亲眼目睹了亚马逊和纽约从热恋到分手的全过程。在这篇文章里，你将看到骄傲的纽约如何放弃王者姿态、如何使出浑身解数，倒追一个新科技企业，然后又如何被争议以及被这座城市的“小人物”抵制。

文／罗雨翔（选自“不成熟研究”）

亚马逊（Amazon.com）和纽约的露水情缘，是2018年北美规划和地产界的特大事件。

经过一年多的筛选，200多个城市在这场宛如“选妃”大赛的投标过程中争奇斗艳。最终，亚马逊宣布将在纽约市建立一个新的总部，承诺带来2万5千个高薪工作岗位。新总部将落脚Long Island City*黄金地段，与曼哈顿隔水相望。

*图片来自公众号“不成熟研究”。Long Island City的名字有些迷惑人。它并不在长岛（Long Island），而是在纽约市的皇后区（Queens），是近些年来纽约市内发展得最快的街区之一。

消息一出，不少吃瓜群众表示这个结果一点也不稀奇——毕竟纽约作为全美最大的超级城市对企业的吸引力显而易见（且亚马逊的老总早在纽约买了房）。

但很多人并不完全理解的是：

纽约既然已是“王者”（纽约州的别称是“Empire State”），为何也要参与到这场“选妃”大赛中来？纽约1万亿美元的庞大经济体真的缺个亚马逊么？
纽约的政府到底给出了怎样幅度的优惠政策？亚马逊新总部的开发建设将有哪些争议？

200多个城市参与的“选妃”大赛

早在2017年九月，亚马逊就官方宣布了要建立新总部的消息，邀请各地政府和经济发展组织来竞争。

238个城市相继响应，有的减税，有的送地，纷纷给出了各色各样的优惠政策。

不少地方政府的创意十分感人：

佐治亚州亚特兰大周边的一个小镇同意圈出一块地让亚马逊自己建立一座叫做“亚马逊”的城市……
密苏里州堪萨斯市的市长亲自从亚马逊上购买了1000件商品，并全部给出5星好评以示诚意（并在每条评论中都安插了自己城市的宣传语）……
纽约州长甚至开玩笑说，只要亚马逊能来，他愿意从此改名叫亚马逊·库默……

几个月后，亚马逊在2018年一月宣布：北美20个城市进入“选妃”决赛。

在最终轮的比拼中，亚马逊要求这20名决赛选手提交更为详细的方案，除了列举各自政府的优惠政策细则外，还要提供大量数据，包括当地的人力资源（talent pool）、教育资源、房地产信息等，供亚马逊参考。

最终，在2018年的十一月，亚马逊宣布将在纽约市的Long Island City和华盛顿周边的Crystal City建立新总部，各提供2万5千个岗位。

亚马逊的城市经济学

亚马逊财力雄厚、人员众多，在经济学上是一种典型的“巨无霸”公司。但许多人不知道的是，“巨无霸”公司的经济作用，绝不仅仅是给一座城市提供了大量的税收和工作岗位那么简单。

通过产业聚集效应（agglomeration），“巨无霸”会对所在城市的其他公司产生影响，进而从整体上促进当地的经济活力和收入水平，甚至是改变一座城市的产业结构。

历史上“巨无霸”公司举办的“选妃”大赛不计其数。举个例子：早在上世纪90年代初期，宝马公司（BMW）发布了要建新厂的消息，全世界250个城市争相对这个汽车巨头献出了橄榄枝。

宝马的“选妃”过程和亚马逊一样扣人心弦：其候选城市从一开始的250个被逐步筛选到20个，并在半年后变成2个美国城市的终极对决。

最终，南卡罗来纳州的一个小城胜出，其命运也从此改写——现在，这座小城拥有全球最大的宝马汽车工厂，宝马毫无疑问成为了当地乃至整个区域内绝对的经济支柱。

有一群来自麻省理工、哈佛和伯克利的经济学家们，就在专门研究“巨无霸”公司的“选妃”过程及其经济效应。

通过收集美国境内各种大公司“选妃”的历史数据，经济学家量化分析了大公司对城市整体经济的影响。

研究表明，“巨无霸”公司的入驻，可以使当地其他公司的平均经济实力*在5年内进步12%，这种强大的溢出效应（spillover），相当于是“巨无霸”公司给全市的各个企业们打出了一张“五谷丰登”。

随着“巨无霸”打出了“五谷丰登”，更多的企业家们会嗅到商机，进而被吸引到这个地方来。这在宏观层面上，会表现为这个城市的整体经济活力提升。

但是，“五谷丰登”的效果强弱和其他公司的种类有关。因为“巨无霸”对其他公司的溢出效应主要是通过劳工市场效率和技术进步这两个渠道产生的，所以越是和“巨无霸”关系密切的公司，其经济实力的提升就越大。

统计结果显示：

如果一家公司和“巨无霸”之间存在频繁人员流（跳）动（槽）的潜质，那么它就能更有效地雇到技术过硬且符合自己公司需求的员工。这样一来，这家公司的生产效率会进步神速。
如果一家公司和“巨无霸”使用相似的生产方式和研发技术，该企业的实力增幅也会大于同城的其他企业。有时候，相同领域的员工下班后在酒吧一起喝个小酒聊聊天，就能促进企业间技术层面的交流、进步和创新。

说到底，“巨无霸”的同行企业将享受到比当地其他行业更高的经济实力提升。这样的结果就是，该城的“巨无霸”同行企业会越来越多，而其他行业的占比会相对缩小；从宏观的角度来看，整个城市的产业结构将发生改变。

所以，“选妃”大赛中选手们真正看中的，并不只是一家公司承诺的直接好处，而是“巨无霸”能带来的产业集聚效应。

在纽约，亚马逊的落户会给城里其他的科技公司打赏一剂强针。虽然非科技行业（如餐饮）也会享受整体经济活力提升的果实，但亚马逊的同行企业将通过劳工市场和技术进步等渠道获得更大幅度的经济实力提升和企业净利润增长——从长远的角度来看，越来越多的“码农”企业家可能会被吸引到纽约，并且留在这座城市。

因此，纽约的科技公司比例将得到提升，甚至可能会从以金融和服务业为主的城市经济逐步转型成以科技为主的新经济体，达成对自身的“基因编辑”。*

*下图分析亚马逊的入驻对科技公司和其他行业（以餐饮服务业为例）的不同影响。

作为美国最大的城市，纽约其实并不缺少工作岗位和财政收入。它之所以如此热切地欢迎亚马逊，是希望借助其溢出效应，加速科技产业在纽约的聚集，并在未来吸引更多的科技公司和创业者，成为美国乃至世界的“科技新中心”。

纽约这座传统的金融中心，非常清楚产业结构单一的风险，因此以亚马逊这个“巨无霸”为支点打造更强的科技产业集群，实在是一步妙棋。

纽约付出的代价

为了吸引亚马逊，纽约放下了“王者”姿态。政府在这次“选妃”大赛中使出了浑身解数，献上了长达157页的标书（RFP response），图文并茂地把自己的各种好处夸了个遍，并给出了纽约市内4个价值连城、各具特色的黄金地段作为亚马逊新总部的备选地*。

*除了最终“中奖”的位于皇后区的Long Island City以外，纽约市提供的街区方案还包括曼哈顿的Midtown West和Lower Manhattan，以及布鲁克林的Tech Triangle。

纽约给亚马逊的标书内页

但仅仅是“自吹自擂”还是不够的。在此次大赛中，纽约州政府和市政府还联手拿出了极为丰厚的奖励金（incentive）。

根据纽约州政府、纽约市政府、纽约市经济发展署和亚马逊共同签订的合作协议（Memorandum of Understanding，MOU），如果亚马逊落户纽约，政府将提供：

12亿美元的减税政策（Excelsior tax credits，$1.2billion）用于补贴员工的工资税。这项补贴来自于州政府，包括对亚马逊员工工资6.85%的补助，前提是亚马逊在未来10年内如约提供2万5千个工作岗位。
3亿2500万美元的建设补贴（capital grants，$325million）用于建设新总部。如果亚马逊能超过原定的目标提供4万个工作岗位的话，那么州政府的建设补贴将相应地达到5亿美元。
每年1千万美元投资用于科技岗位培训（tech training / workforce development programs，$10 million）。州政府、市政府各出500万美元，亚马逊自己额外提供500万美元，用于培训高科技岗位需求的劳动力。
亚马逊可申请纽约市政府提供的价值9亿美元的“搬家补助”（Relocation and Employment Assistance Program，$897million）和3亿680万美元的“工商减税项目”（Industrial and Commercial Abatement Program，$386million）。
“减免”新总部的房产税。根据协议，亚马逊不用向市政府全额缴纳新总部的房产税；其将把原本每年要交的税金，一半给纽约作为市政府的一般性公共预算，另一半作为基建基金（infrastructure fund），用来专门建设和新总部有关的基础设施。*

亚马逊和纽约的这条房产税协议非常有争议，因为它相当于是直接把市政府本来要用在其他市民服务身上的钱，拿来让亚马逊享福了。

但如果你以为纽约的“大招”只是给钱的话就太幼稚了。纽约给予亚马逊最诱人的优惠，在于其承诺对新总部的建设使出罕见的土地开发模式。

城市规划说到底是一种调控城市空间发展的政策和法律工具。纽约虽是一座世界级超级大都会，有着高度繁荣的房地产市场，但它对新楼房的建设也有着非常严格的把关。作为一座不断自我更新的城市，纽约市的法律允许人们超出现有的规划许可（zoning regulation）做地块开发，如增大容积率，或在工业用地上建设住宅等——但前提是这些申请要通过纽约市议会（City Council）的审查和投票许可；哪怕市政府自己是开发项目的主体，也不能绕过规划法律的制约。

纽约市议会是这座城市的立法机构，是最能直接代表全市各区不同选民利益的政府机构；让市议会来把控城市规划上的大动作，代表了这座城市空间治理的核心意志，即：

纽约市的发展，得由这座城市自己的市民来监督。

然而，在纽约和亚马逊的这次交易中，州政府将直接出面掌管亚马逊圈中的土地，并在新总部的开发过程中有权无视市议会的审核和监管。这相当是当别人在你身上做基因编辑时，你自己却并没有任何的发言权。

在美国，监管城市规划和开发建设是市级政府的职责和权力，州政府“越界”主导城市建设实属罕见——在纽约市内，州政府跳过市政府的监管来主导项目开发的例子仅在非常重要的大型项目中出现过，且往往和公共福利直接相关，如时代广场（Times Square）的改造和布鲁克林大桥公园（Brooklyn Bridge Park）的建设。将这种特殊的开发机制用在一家私人企业的新总部建设上，是等于把亚马逊摆在了公家的宝座上。

州政府在主导开发建设时是否有权无视甚至否决市政府的规定，其实是一个有趣的法律问题。在1973年的“佛洛依德vs纽约州发展署”一案中（Floyd vs NYS Development Corporation，Court of Appeals of the State of New York，33 N.Y.2d 1），州法院的终审判定是纽约州政府确实有权撤销市政府的规划法律。

法院判定，州宪法允许州政府在主导城市开发建设时只需要遵守州政府的法律（如state environmental review和state building code等）。这就产生了一个尴尬的矛盾：在美国，规划（zoning）这件事情本身只属于城市，只听说过“城市规划”，没有“州规划”；所以如果说“州政府只需遵守州法律”的话，就相当于是说“州政府不需要受到规划的制约”——毕竟纽约州政府并没有自己的规划法定图则（state zoning code）；这条法律既然不存在，也当然谈不上什么遵守。

于是，新闻一出，纽约市就“炸锅”了。来自皇后区的国会议员和市议员立刻发推特炮轰此项决议，并带领民众走上街头抗议，认为州长、市长和亚马逊之间的交易不够透明。市议会也相继召开听证会，用将近三小时的尖锐质询作为给亚马逊的“欢迎仪式”。

不少市民之所以对亚马逊落户纽约感到不安，是担心这2万5千个高收入岗位在进驻纽约后，会进一步推高Long Island City乃至整个纽约的房价，且使得公共设施更加的不堪重负（地铁、学校等）。对于很多普通居民来说，纽约的高科技经济转型似乎会加大居民收入的不平等，弊大于利。

争议

城市是高度复杂的空间、文化和社会构成。但不管它多么复杂，一座城市从“出生”到“成熟”所遵循的生长逻辑，是其经济结构。亚马逊入驻纽约，说到底是一场城市经济的“基因编辑”——目的是对其自身经济结构的再创造。

通过劳工和科技的溢出效应，亚马逊的新总部很有可能会增强纽约全城的经济活力，并尤其加速科技企业在纽约的聚集，改变其产业结构。

但是，为了将亚马逊这个“强基因”植入纽约自身的城市序列，政府给出了巨额奖励金，而这些政策优惠最终都是要由纳税人买单的。

虽然纽约的居民从理论上来说会是经济发展的受益者，但是因为政府和亚马逊的交易过程缺乏透明性，人们也确实被剥夺了决定是否需要以及如何执行这次“基因编辑”的权利。

根据计算，纽约这次给出的奖励金额度是这场“选妃”大赛所有选手平均值的两倍。

于是，越来越多质疑的声音浮现了出来：