桂华｜“枫桥经验”精髓是坚持人民的群众主体性

一

前几年调查时看到，南京为了提升基层治理能力，将原来运用于市域的“12345”热线推行到乡村。政府通过“12345”拉近与群众的距离，农民若有诉求，可以很方便地拨打“12345”，政府平台向各个部门和责任主体派单解决。政府对“12345”实施“答复率、解决率、满意率”层层考核，督促基层解决问题。这种做法的好处是极大地方便了群众办事，麻烦是“12345”改变了基层治理逻辑。

我们曾在某村调查，两个村民因建房发生纠纷，村民找村干部调解，双方互不退让，村干部解决不好，两户村民都拨打“12345”，相互举报对方违建，同时也投诉村干部“不作为”。两户村民积怨多年，矛盾一时难以解决，村干部面临着“12345”考核压力，又不得不去解决，然而问题又实在解决不了，村民不满意，政府不满意，村干部也倍感委屈。

暑假我们到泰州姜堰农村调查，当地农村纠纷最多的也是建房问题。当地村庄建筑密度高，农民建房多是原址拆建。政府要求农民翻建房屋审批时提供四邻协议签字，四周邻居签字后政府才给予审批建房。村委会向农户提供四邻签字表，农民自己去找周围邻居协商。很多村民得不到周围邻居签字，或是签字之后在建房过程中因房屋高度、滴水、遮光方面的原因而发生矛盾，引起扯皮。发生纠纷后，村民首先去找村干部调解。村干部带着村民代表、小组长、网格员等上门做工作，有的调解成功，有些是工作死活都做不通。对于那些工作做不通的，村民自己又协商不好的，政府要求停建。

建房及其牵扯的邻里矛盾其实很复杂，有些矛盾是几十年的积怨。姜堰农民有句口头禅说，“你请我吃早饭，我请你吃晚饭”，意思是过去我建房你针对我，现在建房轮到我针对你，“一报还一报”。对于这些几十年的积怨，村干部不可能轻易解决。姜堰政府也设有“12345”，不同的是“12345”考核没有南京那么严格。村民将问题反映到“12345”后，政府派单到基层，村干部能够解决的就去解决，解决不了的向上说明情况。南京地区由于“12345”考核很严格，村民碰到建房矛盾向政府反映，借着考核扣分来要挟村干部。姜堰的村干部认为有义务去帮农民去协调建房矛盾，但前提是尊重农民的意见，村干部要做的是说和、调解，至于最终矛盾能否解决却不负完全责任。

同样是建房矛盾，南京和姜堰的农民看法不同。南京设置“12345”，鼓励有困难找政府，村民发生建房矛盾自然是要拨打“12345”的。政府派单给村干部，村干部解决不了，村民不满意。南京农民认为自己与邻近发生矛盾，政府必须要去解决，解决不好就是政府和村干部的责任。姜堰农民与四邻扯皮，认为是自己的责任或是邻居“不讲理”。有些确实是邻居不讲理，有些却是因为自己过去做事的方式不对。总之，既然邻居不签字，总是有些原因的。出现纠纷后，姜堰村民找村干部去调解，将事情前前后后捋一捋，过去的、未来的种种因素梳理梳理，大道理、小道理都说一说，远亲的、近邻的关系都疏通疏通，一方农户低个头、道个歉或是退让一步，事情大体就解决了。这些都做到位了，村干部反复调解很多次，还有一些依然解决不了的，房子只好建不成。

村庄建房这类事情本来就很容易发生矛盾。农村房屋涉及到通风、采光、出路甚至风水等事情，还涉及攀比、面子竞争、气势等一些说不清道不明的东西。这些是熟人社会的常态。国家法律和政府管理文件在农民建房上有规定，但是这些规则解决不了村庄熟人社会内的各种“龌龊”。也就是说，村民建房实质是村民关系问题。村干部不可能按照国家法律来处理村民关系和化解村民纠纷。村干部处理农民建房矛盾做的是调解的工作，关键是要村民自己达成协议。南京农民将建房矛盾反映到“12345”，民间纠纷被政府管理吸纳，政府积极去解决问题反而解决不好。姜堰农民认为建房矛盾是自己与邻居的纠纷，村干部不承担责任，村民感谢村干部去做调解工作。姜堰农民由于认为邻里矛盾首先是自己与邻里的民间纠纷，才会听的去道理村干部讲的道理，才有可能做出退让。反而是南京农民认为政府必须要来解决问题，村干部出面调解时却一步也不退让，让矛盾解决不成。

对比来看，姜堰的基层政府没有将社会矛盾揽到身上，允许矛盾存在，将民间矛盾留给民间，使得矛盾有了化解空间。南京的基层政府通过“12345”将社会矛盾“一网打尽”，不允许社会矛盾存在，使得民间矛盾丧失了调解空间。由此联想到“枫桥经验”，其实质是政府或村干部积极地参与社会矛盾化解，但是一定不能试图将全部矛盾都解决掉。

二

“枫桥经验”说“小事不出村，大事不出乡，将矛盾化解在基层”，包含着两条原则：

一是“将矛盾化解在基层”是目标不是规定。“小事不出村，大事不出乡”，这是要求乡村基层要做应对社会矛盾的第一道防火墙，早发现，早解决，第一时间化解矛盾纠纷，避免矛盾扩大和上升。乡村干部贴近基层，熟悉矛盾，了解群众，也最容易第一时间解决问题，且最容易找到解决问题的轻松办法。提倡“将矛盾化解在基层”，是要求基层干部关心群众和积极解决群众的问题，但是并不是不允许矛盾上升和扩大。很多时候，矛盾的上升和扩大也是解决的问题的办法之一。“小事不出村，大事不出乡”不是“小事不能出村，大事不能出乡”，而是指那些基层能解决的矛盾留给基层解决，解决不了的再转交上一级解决。

二是不出村的“小事”和不出乡“大事”都是民间矛盾和社会纠纷，无关社会稳定和社会发展大局。诸如农民建房之类的社会矛盾总是会存在的，这些属于民间纠纷，剪不断、理还乱，基层干部参与调解很重要，很多时候农民争的是“一口气”，村干部说和说和，当事人气消了，事情就没有了。当然，还有一些时候，农民会为“一口气”大打出手甚至是闹出人命。矛盾终归存在，且95%属于小矛盾。这些小矛盾事关群众美好生活，乡村干部要去积极调解。但是，这并不是说政府和基层就因此要包揽全部责任和消灭全部矛盾。一句话，面对社会矛盾时，乡村干部要积极去调解，但是政府不要主动去包揽。

乡村的社会矛盾95%是无关大局的细事、小事。如果像某些地区“12345”那样，政府试图消灭全部纠纷和大大小小风险，将全部的社会矛盾都纳入政府管理，群众反而依赖政府和行为变得极端，让矛盾调解变得不可能。对于那些作为小事的社会矛盾，政府要采取积极调解和消极管理的态度，既要重视社会矛盾化解、关心群众生活、当群众有需要时积极去帮助他们化解矛盾，于此同时，政府又不必管的太宽太细，不要将所有的社会矛盾揽为责任。政府要关心群众生活，但是不要替代群众。

三

在社会治理领域，政府负有积极责任而非全部责任。没有全能的政府，政府在社会治理领域要保持一定的责任边界，否则，不仅成本无比高，而且会破坏社会基本秩序。

还拿南京与姜堰农民建房矛盾为例来说。姜堰农民的建房矛盾反映到政府那里去，乡村干部积极去调解，一部分被解决，还有一部分解决不了。那些解决不了的纠纷固然影响农民建房，但很多矛盾是因为申请建房农民过去做事太极端，让邻居长时间忍无可忍。无论如何，这些都是农民之间的矛盾。这些社会矛盾能消灭吗？当然是消灭不了的。既然消灭不了，政府就不要试图将社会矛盾“一网打尽”。政府需解决了大部分社会矛盾，解决了主要社会矛盾，那些少部分解决不了的矛盾反而教育群众做人做事不要“太极端”，在处理邻里关系上要学会谦让，等等。由于姜堰政府没有试图去百分之百地解决社会矛盾，发生纠纷的农民才会站在责任第一线，才做到相互退让，才让村干部的调解发挥作用。相反，南京地区的基层政府试图百分之百地消灭社会矛盾，让原本属于民间纠纷的矛盾不可调解。

政府以何种方式处理社会矛盾，涉及三个问题需要讨论：

一是社会治理的标准问题。社会治理面对的是群众的各式各样诉求，很多纠纷发生在群众之间，、国家要在保障人民生命财产安全和维持社会基本秩序方面承担积极责任，在社会治理领域要留有一定的冗余，不存在绝对的安全。也就是说，政府对于社会治理要科学建立“达标”标准。矛盾很多时候属于社会的安全阀，在社会治理领域，解决95%的矛盾即是善治，剩下5%暂时解决不了的，放在那里慢慢解决、慢慢消化。正是允许少部分矛盾不解决和小的风险存在，才让大部分矛盾有可能解决，也才能将精力投入到加快社会发展的主要矛盾上。

二是坚持科学的矛盾观。之所以允许一部分社会矛盾存在，允许一部分矛盾在基层解决不了时上报，是因为社会治理领域的矛盾多是民间纠纷，属于人民内部矛盾。人民内部矛盾要采用人民内部的解决办法，解决人民内部矛盾要靠人民群众。当前，各地推广运用“枫桥经验”，建设“横到边、纵到底”的网格体系，试图将社会矛盾以及矛盾隐患“一网打尽”，是将矛盾扩大化、政治化。以科学的态度对待社会矛盾，不仅要认识到大部分矛盾属于人民内部矛盾和民间纠纷的性质，还要正确区分“一般性”“苗头性”问题与特殊矛盾和偶发事件。目前，基层在消除“小概率事件”上耗费大量资源，一些地区的基层政府为了防止各种“万一”而付出了“一万”的代价。这个问题亟需解决。

三是树立群众主体观。大量的社会矛盾发生于群众之间，政府有责任化解，但是政府不负无限责任。社会治理需要多元共治，党委领导，政府牵头，群众是主体。政府变成无限责任，不仅管不好，而且会取消群众的主体性。脱离群众参与的社会治理肯定是搞不好的。

四

“枫桥经验”作为社会治理的重要经验，是党的群众路线的体现，是我国传统基层社会治理经验的创新发挥。“枫桥经验”的核心是“依靠群众”和“发动群众”，坚持群众在社会治理中的主体地位。从上世纪六十年代到改革开放之后，“枫桥经验”一直被探索发展和坚持，客观条件是当时国家没有能力在基层管的那么细。

“枫桥经验”与国家治理能力不足有关。在国家治理能力不足的条件下，党的群众路线与传统治理经验相结合，形成了一套将广大群众组织动员起来维持社会秩序的“简约”模式。“枫桥经验”的精髓是在群众能够自己管好的领域放手让群众自己去管，群众在自我管理的过程中进一步提升出自我管理能力和主体意识，党的领导动员、政府管理与社会治理相互促进。

当前，国家推进治理现代化，社会治理进入到强国家时代，国家拥有的治理资源和手段比过去多得多。目前，推进社会治理现代化需要重点处理国家与社会关系的问题，即社会治理还需不需“简约”，现代“简约”治理如何建设。进一步而言，今天面临的问题是，逐步拥有更多资源的现代国家如何建设与社会的合理边界，以及政府在社会治理领域扮演什么角色、承担何种角色。

有效社会治理不仅依靠于国家治理能力的提升，还依靠于社会建设。新时代推广“枫桥经验”，关键是坚持人民群众主体性这一基本的路线。

2021.8.10