最近，中国又多了一个市！“撤镇设市”开闸，城市会大洗牌？

来源：瞭望智库（ID：zhczyj），综合国民经略（ID：guominjinglve）、人民网（ID：people_rmw）、澎湃新闻

中国又多了一个新“城市”。

近日，浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道，由浙江省直辖，温州市代管。

这意味着，继2017年“撤县设市”重启之后，舆论热议已久的“撤镇设市”终于开闸。

从镇到县级市，不仅是行政级别的提升，更意味着从“乡镇”到“城市”的跨越，标志着城市格局的大变迁。

要知道，龙港仅仅位列全国百强镇第17位。在广东福建江苏浙江乃至湖北河北，都有一批经济和人口规模更为庞大的经济强镇。

撤镇设市开闸，还有哪些地方有望晋级？

撤镇设市，意味着什么？

撤镇设市，来得比预料中还要快一些。

这一切变化，肇始于今年4月发改委出台的超级文件。

这份超级文件重点提及了三大战略，仅仅半年时间，就带来了立竿见影的影响。

1、放开大城市落户限制。2、收缩型城市要缩体强身。3、稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

放开大城市落户限制，已为二线城市“抢人大战”提供了最强背书。

而收缩型城市，这一概念从概念进入规划，黑龙江鹤岗、甘肃玉门的城市变迁普遍受到关注。

相比而言，这一次浙江龙港镇撤镇设市，正是对“落实非县级政府驻地特大镇设市”战略的首次落地。

为什么要撤镇设市？

原因很简单。对于经济强镇来说，镇的行政区划，早已承受不起庞大的经济总量和人口规模。

以浙江龙港镇为例，35年来，龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里，人口从5000多激增至38.2万，下辖73个行政村30个社区。2018年龙港地区生产总值达到299.5亿元，人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%。

300亿的经济总量，接近40万的常住人口，远远超过许多中西部县城的规模。再将如此庞大的体量塞到城镇之下，小马试图再拉大车，显然已经不合时宜。

龙港还不算特别突出。东莞虎门镇GDP超过600亿元，单看GDP，虎门镇已超过海南三亚、广西贺州、湖南张家界等众多地级市。

这种背景下，要么强镇扩权，赋予城镇以县级乃至市级的管理权限。要么撤镇设市，将城镇升级为城市，满足其发展需求。

广东之前走的是第一种方式，如今浙江开拓了第二条道路，“撤镇设市”，或将大范围复制。

从镇到市，不只是名字变了

从镇到县级市，变化究竟有多大？

在一些人看来，从城镇到城市，无非只是名称变了、行政级别高了、可以炒作的概念多了，实则换汤不换药，带不来多少实质性的利好。

这种论断不仅过于偏狭，而且根本不理解“撤镇设市”的真正意图。

其一，从乡镇到县级市，表面上看只有几字之差，但这是从“乡镇”到“城市”的跨越。

在我国的区域行政层级中，有“省（直辖市、自治区）—地级市（州）、县（县级市）—乡镇”的四层架构。

在这四层架构中，城市位于中间。城市包括“直辖市—副省级城市—地级市—县级市”四重架构。

撤镇设市，意味着我国又多了一个“城市”。

其二，相比于行政区划的调整，撤镇设市最大的利好在于“扩权”。

这一次浙江龙港撤镇设市，不仅让龙港与原来的苍南县获得同等层级，而且龙港作为县级市，由省政府直管，管理权限大幅提升。

根据报道，龙港在撤镇设市后，拥有1575项县级管理事项。

作为乡镇，无论经济多么发达，都只是基层行政单位。没有独立的规划审批和房产等事务的管理权，土地供应受到限制，财政分配也受到县级政府的约束，而即便有了城市的体量，行政编制也只能按照城镇对待。

同时，在我国的城镇化体系中，县和乡镇都以农业为主，而市则以工商业或服务业为主，这种定位之变，能带来城市主导产业之变。

换言之，财权小，事权小，地权小，人事权小，这是经济强镇面临的四大困境。

如今撤镇设市，这一切问题都不复存在。

其三，撤镇设市，影响最大的当属原来的县城。

能列入撤镇设市候选阵营的，一般都属于经济强镇，多数都是区域经济中心。将强镇设为县级市，固然能促进整个区域的经济发展，但对于原来的县城却未必是好事。

以龙港为例，龙港原属于苍南县。2018年GDP超过300亿、财政收入为24.6亿，均占据整个苍南县的半壁江山。离开龙港，对于苍南经济的影响可想而知。

然而，国家战略不会着眼于一城一地的得失，而立足于区域经济发展的大局。撤镇设市，既符合经济发展规律，也是新形势下促进区域发展的不二选择。

哪些地方有望“撤镇设市”？

目前，我国城市个数达到672个。其中，地级以上城市297个，县级市375个；建制镇21297个。

根据中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁提供的数据，在这些乡镇中，镇区常住人口5万以上的建制镇1123个，10万人以上的建制镇321个，20万人以上的建制镇54个，还有个别接近百万人口的城镇。

人口超过20万，经济总量过百亿，这些镇早已接近城市的规模，撤镇设市的可能性比较大。

在我国的城镇层级中，城区人口超过1000万的是超大城市（北上广深）、超过500万的是特大城市（成都重庆武汉天津等）、超过300万的是II型大城市、超过100万的是I型大城市。

在中小城市中，人口超过50万的是中等城市，20万到50万之间的为Ⅰ型小城市；20万以下的城市为Ⅱ型小城市。

这意味着，目前全国至少有54个镇，已经触及I型小城市的标准，其中有不少镇已经相当于中等城市的水平。

显然，撤镇设市，不乏合理性。

下一个是谁？

能否撤镇设市，看的不仅是人口，还包括经济发展水平。

这是中小城市发展战略研究院等机构联合发布的的2018年全国百强镇排行：

可以看出，百强镇由广东、江苏、浙江、福建四地霸榜。

其中，广东占据31席，主要分布于东莞、佛山和中山；江苏占据30席，主要分布于苏州、无锡；浙江占据17席，福建占据10席。

这是部分省份的代表性强镇：

广东（31个）：南海狮山镇、顺德里水镇、东莞长安镇、中山小榄镇等。
江苏（30个）：昆山玉山镇、张家港杨舍镇、扬中新坝镇等。浙江（17个）：乐清柳市镇、温州龙港镇、东阳横店镇等。福建（10个）：晋江陈棣镇、南安水头镇、漳州角美镇等。山东（3个）：广饶大王镇、济宁新兖镇、日照虎山镇。
辽宁（3个）：海城西柳镇、海城腾鳌镇、海城析木镇。
河北（2个）：唐山丰河镇、三河燕郊镇。

这些地区经济总量都堪与地级市相匹比，城区人口规模更是超出一般的地级市。显然，这些镇虽然保留着乡镇之名，但实际上已与城市没有多大区别。

这些城镇，都有望成为“撤镇设市”的对象。

城市洗牌

中国新型城镇化，正在进入下半场。

上半场的重点在于“中小城镇”，而下半场的重心则在中心城市、都市圈和城市群。放开大城市落户、培育都市圈、发展城市群以及增设一批中小城市，正是这一阶段的重点。

未来，大城市的马太效应将会越来越突出。国家中心城市、国家级城市群和一二线城市的都市圈，将会是人口、资本、资源和产业蜂拥流入的高地。

当然，这并不意味着中小城市就没了机会。

在都市圈和城市群辐射范围之内，本身经济和人口又不差的中小城市，将成为三四线城市中的佼佼者，在楼市周期和经济周期中都会有更强的防御能力。

而位于大城市群的经济强镇，有望成为新的黑马。在撤镇设市这一重磅级政策的加持之下，完成从乡镇到城市的跨越，成为区域经济发展的领头羊，更成为大城市群中不可忽视的一股力量。

延伸阅读一：

撤镇改市，龙港何以率先升格？

2019年8月，经国务院批准，民政部复函浙江省政府，同意撤销温州市苍南县龙港镇，设立县级龙港市。

全国范围内，龙港何以脱颖而出率先升格？在我国加快实施新型城镇化战略的背景下，此次镇改市的背后有何深意？人民网强国论坛邀请中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁进行深度解读。

空中俯瞰龙港镇 新华社记者 徐昱 摄

龙港改革是新型城镇化建设的整体突破

龙港地处浙江省温州市苍南县东北部，原是五个小渔村。1984年龙港镇设立，是农民集资建设的“中国第一座农民城”。伴随着改革开放的进程，龙港实现了从“农民城”到“新型城镇”的跨越。2018年，龙港镇人口超38万，生产总值约300亿元，在全国综合实力百强镇排名第17位，成为名副其实的“特大镇”。

强国论坛：为什么此次撤镇设市选择了龙港？

李铁：首先是龙港的历史意义。它是第一个“农民城”，农民自带口粮进镇落户在中国是第一例。上世纪九十年代开始，中国的乡镇企业发展到一定程度，在全国各地涌现出一批大镇。当时提出小城镇发展具有非常重要的实践价值。在推进小城镇管理制度改革的时候，率先进行的就是龙港，1995年龙港被列为全国57个小城镇综合改革试点镇之一。

2014年国家新型城镇化规划颁布以后，龙港成为首批国家新型城镇化综合试点中唯一一个特大镇试点。这次国务院批准龙港撤镇设市也体现了中央对新型城镇化建设的要求，加快中小城市发展，特别是加快特大镇设市的进程，龙港撤镇设市是非常重要的一个突破。

龙港的突破不只局限在某一个镇改市，而是作为国家新型城镇化改革的一个试验点，是一次整体上的突破，是全国经济发达地区都市圈的一个普遍趋势，是通过几十年的积累才完成的，龙港只是一个典型。

镇改市的关键在于破解利益之争

镇改市，意味着人权、事权、地权、财权等各项权限的全面升级。管辖权限调整带来的条块之争、地方利益之争，涉及复杂的利益分配结构调整。在二十多年的试点跟踪研究中，改革经过了多次反复。

强国论坛：撤镇改市，难在哪？

李铁：第一个面临的就是利益问题。镇在中国城镇行政等级的最底层。过去很长一段时间内，特大镇政府要求提升行政级别，最主要的诉求就是权力过小。一般来讲，建制镇只能设置派出所，没有独立的治安处置权，有的特大镇设立了公安分局，而真正的决策权在市县公安局；从财权上来说，财政上交了，怎么要，还要申请；基础设施建设，所有的规划都得经过上级政府同意，没有自己的决策权。涉及到财政、公共服务全都如此，就是“小马拉大车”的问题。

对于中国的城市管理来说，我们一直困惑的是，管理体系完善而且具有行政等级优势的县级以上政府，绝大部分在发展活力上无法与“小马拉大车”的特大镇相比。毕竟这些特大镇在没有权力、财力和物力的支持下，每个镇吸引了如此众多的农业转移人口，承载了如此具有经济实力的工业和市场，而且还面临着如此多的行政束缚。这些都是在特大镇研究中需要破解的问题。

镇改市的关键就是怎么来破解这些利益关系。比如苍南40%的财政来自于龙港，突然一下断了40%的粮，对于全县未来的发展会造成非常大的影响；温州市更多从地方发展的平衡和稳定角度来考虑，也难以破解这个难题。

那么现在为什么破除了呢？中央的政策和地方政府有没有决心是第一位的。中央解决问题态度坚决，浙江省委省政府在政策贯彻落实上起到了决定性作用，温州市委市政府、苍南县政府利用各方面的机遇和条件破解了存在的复杂利益关系，使龙港在中国率先实现了撤镇改市的突破。

中国的城镇化不只是“农民进城”

在浙江“升格”一个市，对全国有什么影响？

《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。龙港的改革即是通过体制调整来激发中小城市活力的重要探索。

强国论坛：如何理解龙港撤镇改市对于新型城镇化建设的意义？

李铁：恰恰因为这些大镇都是“小政府大社会”，没有带来更多的基础设施投入，没有带来过快的房地产发展，也没有形成太多的债务，反而带动了人口的增长和就业，带动了财税提升。龙港需要一个体制上的突破来发展成更有活力、成本更低、更符合中国城市化进程的城市。我们提出中小城镇发展，发挥特大镇的活力，普遍意义就是降低成本，利用更好的载体来带动要素的聚集，带动产业和人口进入，促进整个经济增长。

现在大家讲城镇化的时候，经常拿北京、上海、国外的现代化都市来要求每个城市，可中国要解决的问题是农民进入城市。农民想在大城市定居下来，一方面这些城市严重排斥，另一方面也承受不起生活成本。

特大镇和大城市有天然的差别，使农民既不对城市望而生畏，又能以较低的成本迅速融入城市，完成城市化的重要过渡。在提出都市圈、城市群、中心城市概念的时候，我们更多要考虑的是根据产业和人口结构来形成更好的空间组合，就是大中小城市和小城镇协调发展的格局。在这个过程中，经济活跃地区的大镇、小城市甚至中等城市应该承担更多责任。

一定要站在中国城镇化发展大的背景下来认识龙港的改革，它的撤镇设市不仅仅是“农民城”变市，而是在都市圈、城市群发展中通过体制调整来激发中小城市的活力，来带动整个中国经济发展的探索。从这一点上看，它的意义不亚于土地管理制度和户籍管理制度改革。 

延伸阅读二：

改革之城获深化改革加持：

“农民第一城”温州龙港撤镇设市

“撤县设市”2017年重启后，“特大镇设市”也正式开闸。 

记者8月30日下午从浙江省政府新闻办公室召开的新闻发布会获悉，省政府发布：经国务院批准，民政部复函浙江省政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。 

“改革桥头堡”温州的创举：农民集资建镇

龙港镇所在的温州是改革开放先行区、民营经济发祥地，曾凭借艰苦卓绝的改革探索，创造出以民本经济、市场经济、实体经济和有限有为有效的政府治理为核心内涵的“温州模式”。 

改革开放初期，温州人迸发出巨大的活力，创造了无数“全国第一”。龙港，是依靠持续的体制突围致富后的温州农民集资建设的全国第一座农民城——在长期观察浙江改革开放发展史的浙商研究会执行会长胡宏伟看来，这是中国农民继家庭联产承包责任制、乡镇企业后的第三个伟大创造。

上世纪八十年代的龙港。图片来源 新华社资料片

历史上的龙港原是苍南县方岩下村的渡头，因北依鳌江又地处苍南、平阳交界，1983年10月被批准建镇。 

1984年6月，时任苍南县钱库区区委书记的陈定模主动请缨，带着7名干部和3000元开办费上任首任镇委书记，承诺在还是一张白纸，但拥有港口、交通优势的龙港探索出一条发动周边先富农民进城投资、推进农村城市化的道路。 

为吸引农民进城，龙港镇实行户籍制度改革，以1984年中央文件中“允许农民自理口粮到集镇落户”为依据，规定凡在龙港购地建房、经商办企业的农民都可自理口粮迁户口进镇，并率先尝试将土地有偿使用权向农民开放。1984年7月，《龙港对外开放的决定》发布，公布8条政策，提出“谁投资谁受益，谁出钱谁盖房，鼓励进城，共同开发”。 

1984年12月31日，首批登记建房交款的最后一天，一包包现金在简陋的镇政府“欢迎农民进城办公室”里堆成小山，原本认为千难万难的“造城”变得势不可挡。 

次年1月2日，《人民日报》刊发《龙港镇发动群众集资建镇》的报道，编者按称“龙港镇仅一年多就兴旺起来，这种建设速度实在令人振奋”。 

资料显示，到1987年，龙港进城农民达6300多户，集资投入2亿多元，建成区102万平方米。

1993年，在104国道钱仓路口，龙港竖起了由时任国务委员王芳题写的“中国农民第一城”牌匾和雕塑。

“小马拉大车”，多次探索“强镇扩权”

通报资料显示，35年来，龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里，人口从5000多激增至38.2万，下辖73个行政村30个社区。2018年，龙港地区生产总值299.5亿元。

另据苍南县政府官网资料显示，2018年龙港财政总收入占苍南县的40%，达24.6亿元。在全国综合实力百强镇排名中，龙港列第17 位。  

龙港拥有庞大的人口和经济规模，但建制镇体制常使其受困于“小马拉大车”，为此进行过多次改革探索。 

据国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组2014年7月发表的一份调研报告，建镇之初，龙港向县政府提出获得与县同等的审批权限，最终，县企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委一个章，龙港获得了极大的发展自主权，但到1990年前后，这些权力基本被收回。得益于此次放权，龙港工业产值占全县的比重从1984年的1.4%提高到1990年的28%。

1984年至1991年，周边地区和省内外迁入龙港的常住人口有35080人。图片来源  浙商杂志 

1995年，人口占苍南县12%、工业总产值占34%的龙港被国家十一个部委列为小城镇综合改革试点，在行政管理体制、财政管理体制等方面获得部分县级管理权限，建立起浙江首个镇级金库。但随着2000年试点到期，不少权力再次被收回。

2009年，温州进行强镇扩权改革，龙港作为试点之一，扩充了土地使用、财政支配、行政审批、事务管理“四大权限”，并建立综合管理执法大队、行政审批服务中心等。两年后，龙港入选浙江首批小城市培育试点镇，进一步在地权、财权、事权等探索配套政策。 

“几轮扩权一定程度上对龙港的发展起了推动作用，但不稳定的机制不能从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心上述报告指出，必须给予龙港更大的自主权，通过制度变革赋予其稳定的权力，“撤镇设市”是根本之路。 

2014年底，国家发改委等十一部委印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，首批新型城镇化综合试点方案包括江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇），含计划单列市、省会城市、地级市、县级市（县区）、部分建制镇，其中仅有的两个镇是龙港镇、吉林安图县二道白河镇。龙港被赋予“镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点”的任务。 

根据方案，龙港须厘清政府、市场和社会职能分工，明确县级单列管理基本定位，加快推行大部门制，完善社区服务与治理，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索多元化公共服务供给模式，建立完善城镇治理体系，配套推进城镇化相关制度改革；通过努力，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验。 

今年的龙港镇《政府工作报告》显示，去年该镇国家新型城镇化标准化试点通过验收，成为全国唯一镇级试点优秀单位。同时，以大部门、扁平化和县级权限下放为内容的行政管理体制改革得到国家发改委肯定并向全国推广，撤镇设市申报工作进入国家层面审核审批阶段。 

今年以来“撤镇设市”提速

随着国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”，今年以来，龙港撤镇设市提速，“推动龙港撤镇设市”被接连写入浙江省、温州市、苍南县、龙港镇的《政府工作报告》。其中，镇政府工作报告指出，将按省、市、县三级政府部署，全面深化国家新型城镇化综合试点，力争实现撤镇设市，为特大镇体制改革提供全国样板。 

3月19日，苍南县政府在温州市网络问政平台答复网友关于“龙港国家新型城镇化综合试点建设的几点建议”时表示：龙港人口规模、区域经济、城区资源环境基础设施、区域基本公共服务等各项指标均达到设县级市的要求，具备撤镇设市条件。根据国家11部委文件和设立县级市标准，温州市政府已逐级申报撤镇设市。 

目前我国设立县级市的标准仍是1993年民政部《关于调整设市标准的报告》，其中规定，少数经济发达、已成为该地区经济中心的镇，确有必要的可撤镇设市。设市时非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。

龙港城区夜景。图片来源 浙商杂志

“按照上述指标，龙港很早就具备了撤镇设市的硬件条件，对建市的期盼和尝试也已持续多年。”浙江大学区域和城市发展研究中心执行主任陈建军教授告诉澎湃新闻，此番获批后，龙港将获得独立的财政权、规划权，更大范围的执法权和更多用地指标，为提升区域竞争力提供了巨大的制度红利。他认为，在今后城市化进程中，龙港必须以更开放、包容的姿态与周边城市，尤其是苍南县、鳌江镇等实现一体化发展。

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