国家与农村关系格局的四种类型与“供给式悬浮”危机

华南农业大学学报(社科版)

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十九大提出实施乡村振兴战略之后，国家权力通过资源配置、制度安排、产品供给等方式加速覆盖乡村，“权力回归”的全新治理实践表明国家支持农村发展进入了新阶段、新时代，势必带来乡村社会权力机构的重塑与乡村治理技术的重大转型。如果加入历史的视角予以分析，会发现政权的汲取抑或悬浮具有鲜明的持续性、纠缠性，而非可以明确划分阶段，泾渭分明。事实上，国家权力在乡村社会究竟是下沉还是悬浮，是一种复杂的治理实践。政权的悬浮具有鲜明的阶段性，并非一以贯之，相关的研究应该更进一步，以更加开放、动态的视角加以推进。

国家与农村关系的基本判断

关于代表国家的基层政权在乡村社会是否悬浮及其具体形态，有几类不同的观点，一是认为国家权力不断进入乡村社会并对其进行重建，国家权力的下沉和市场经济原则的渗透逐步将村庄纳入宏观的社会体系。而国家政策作为国家权力的重要载体，其对乡村社会的影响达到了空前的程度。二是认为国家权力以一种嵌入而非覆盖的方式与乡村社会对接，国家总是以自己的方式控制着村民自治。第三种观点认为，国家权力撤出乡村社会产生了一种基层政权与乡村社会不断疏离的“悬浮”现象，出现了将责任推卸，将好处占有，以形式上的合法合理掩盖实际上不作为、不出事的官僚主义逻辑。第四种观点认为，国家能够根据形势的演变与治理的需要掌握变革的主动权，而农村基层政权始终以自己为中心，做有利可图的事，躲吃力不讨好的事，有选择性地展开行政作为，形成一种“选择性治理”。一般而言，国家在兴盛时期自然地降低对农村的资源攫取而倾向于给村庄相对宽松的发展空间。反之则会加大对农村的资源攫取，国家和农村之间的关系会愈发紧张。

以上各种观点关注了乡村的主动性和主体地位，都有各自的道理，但国家与农村之间的关系处在不停的变动中，不仅受到当时的宏观社会背景与历史发展阶段影响，而且两者本就掌握着各自的“主动权”，国家根据需要选择渗入或撤出农村，农村自身也充斥着难以为国家掌控的“地方性规则”。国家常常一面认同村社自治以及村社规范的正当性，一面又制订和推行具有普遍适用性的公共规则，运用两套可能存在内在冲突的规范来进行治理。近年来乡村振兴战略如火如荼地开展，国家力量带着大量资源开始不断深入基层社会，从而进入了国家权力回归乡村社会的新阶段。但“政权悬浮”时代是否已经步向终结，现实的情况却相当复杂，并不能简单地认为国家权力已经有效下沉到乡村社会。笔者根据国家对待农村的方式以及在此种方式基础上所形成的相互关系对国家与农村关系进行了重新划分（见表1）。

由表1可知，一方面，国家与农村之间的关系格局并非一成不变，随着社会基础的变迁可以发生一系列转型；另一方面，国家与农村的关系格局的转变存在四种类型，包括汲取式下沉、汲取式悬浮、供给式下沉与供给式悬浮。之所以这样细化，主要原因在于“汲取”或“供给”（服务）是国家对待农村的方式，“下沉”或“悬浮”是国家与农村之间的关系状态，从“国家对待农村的方式”或“国家与农村之间的关系状态”的任何一个单一视角都不能完全阐释清楚国家与农村关系。就此而言，简单地讲基层政权由汲取型转向“悬浮型”并不十分准确。即便国家政权从汲取型转向供给型，国家与农村之间的关系也依旧存在两种走向：“下沉”或“悬浮”，即产生“供给式悬浮”或“供给式下沉”。因此，在“国家对待农村的方式”之外增加“国家与农村之间的关系状态”这个维度很有必要。这样的划分，打破了过去对于“悬浮化”的消极定位，与此同时，国家权力的下沉也并非具有天然的合法性，也就是说，评价国家权力在农村的“悬浮”抑或“下沉”的关键就在于这种关系状态是否能够塑造积极的国家与农村关系。例如分田到户初期虽然国家权力出现了暂时的“悬浮化”，却因为尊重农村主体地位与农民的主体性而极大地促进了农村的发展，解放了长期以来被束缚的农村生产力。而在当前被积极实践的乡村振兴战略中，如果仅仅是不断地加大物质供给、制度保障力度，却在实践层面疏远农民、疏于治理，造成新时期国家权力的“悬浮化”，则会造成资源的浪费与干群之间的矛盾。

近代以来国家权力对乡村社会的渗透有三种主要方式：第一，在县以下设置基层政权，发挥政府职能；第二，通过法律和公共政策，将国家意志延伸贯彻到乡村社会；第三，通过政党下乡，强调基层党组织来领导乡村社会治理。以上方式都在致力于国家“基础性权力”的建构。国家基础权力绝不仅仅意味着国家通过渗入社会最终成功地汲取资源，还包括合理地分配资源、规制人们的日常行为，实际上就是国家的社会控制能力。不管国家选择什么样的方式进入农村，其目标主要是实现国家权力扎根农村。但是，在中央权力回归农村的背景下，基层政权由于悬浮惯性与策略迎合难免依旧存在“悬浮”状态。国家权力回归的实践也在局部乡村社会中遭遇了消解，这种国家权力渗入与基层政权悬浮的悖论非常值得关注。

国家与农村关系的演变进路

（一）供给式下沉：土地改革时期

国家与农村的关系并非静止不变，情况在新中国成立之后继续变化，新中国成立初期的土地改革快速地达成了广大农民翘首以盼的“耕者有其田”愿景，而且在深层次引发乡村社会的整体性、结构性变迁。这一时期国家权力全面渗入乡村社会，甚至对乡村社会进行全面管控，在当时的历史条件之下，乡村社会的改造与更新的确需要国家权力的全面下沉与渗入。这场改革不仅充分地解放了受到严格制约的农业生产力，还重塑了乡村自身的政治与社会结构，客观上推动了现代民主政治因素的成长。历史证明，土地改革时期国家权力不仅仅是下沉到乡村社会，关键在于为农村进一步改革发展提供了制度与政策保障，取得了预期的治理效果，还得到了广大农民的支持与拥护。就此而言，新中国成立之初的土地改革时期，国家与农村关系呈现出“供给式下沉”格局。

（二）汲取式下沉：人民公社时期

土地改革完成后，党和国家在广大农村地区展开了轰轰烈烈的集体化运动，国家权力的一元强化在乡村治理中达到顶峰。人民公社将国家自身的行政权力同乡村经济组织整合起来，最终实现了“政社合一”。然而这一时期“政社合一”不仅混淆了政府组织与经济组织的职能分工，而且让政府自身陷入庞杂繁琐的管理事务而难以抽身。特别是“党政不分”带来的“一言堂”，导致出现了官僚主义式的瞎指挥。乡村社会的自治能力在高度行政化体制下没有得到提升，乡村治理的核心任务也只是为国家的工业化战略提供农村资源。总体而言，人民公社时期国家权力下沉，国家权力强化在基层的运转，其中关键目的便是以农村资源支援国家建设，此时国家与农村的关系格局是一种典型的“汲取式下沉”。

（三）汲取式悬浮：

分田到户与村民自治初期

在20世纪80年代初，得益于国家制度供给与农民自发创造合力推动，中国农村在经济领域推行联产承包责任制，在政治领域开始实行村民自治制度，带来了整个农村政治生活的根本性变迁，使中国农村逐渐产生出一种新的治理模式。遗憾的是，家庭联产承包责任制依旧是一种“含负担的承包”，在最为关键的农业剩余分配方面，并未做出实质性的调整。20世纪80年代形成的“乡政村治”治理体制一方面赋予农民以民主自治的权利，另一方面使国家摆脱了正式村干部制度需要支付的成本，同时也摆脱了国家向广袤农村供给公共产品的财政义务。这一时期虽然国家还将农村作为重要的资源汲取地，同时公共产品供给出现了明显的下降。国家权力开始出现从乡村社会撤出（悬浮）的趋势，公共服务、公共产品的供给开始依赖村集体自行解决，但并不代表基层政权不再从乡村社会汲取资源。相反，国家希望在推进村庄自我治理、自我发展的基础上降低治理成本，同时又不间断地从农村汲取资源，但是由于国家还缺少对乡村社会制度化的监控手段与治理条件，国家的制度建设在底层政治面前趋于失效，国家政权的合法性也受到极大的挑战。只不过农村经济体制改革极大地调动了农民生产的积极性与创造性，农村的发展的“好形势”掩盖了一直存在的农民负担、干群矛盾，实际上这一时期国家与农村的关系是一种“汲取式悬浮”。

（四）汲取式下沉：

“分灶吃饭”改革至取消农业税之前

20世纪80年代初开始，“分灶吃饭”“财政包干”以及1994年的“分税制”，一系列财政体制改革在现实上扩大了中央的税收和功能，也使乡镇政权演变为相对自主的机构。为了获取稳定收益，维持自身利益，乡镇政权倾向于偏离本属于自己的公共服务职责，逐步转向了“谋利型政权经营者”、“谋利性政权代理人”，也有学者根据“政府即厂商”理论认为地方官员成为市场取向的代理人与行动者。由基层乡镇企业承担的补农、办学等福利支出，年均高达300亿元以上。而且基层政府开始放弃乡镇企业，地方财政收入与经济活力进一步萎缩。这“一增一减”给农村经济带来剧烈冲击，国家与农民关系变得非常紧张。20世纪90年代后期，全国范围内，尤其是欠发达地区县乡两级地方政府都不同程度地出现了财政困境。为了扩大财政收入，基层政权在客观上全面回归农村，简单粗暴的税费征缴与计划生育工作被农民称为“要钱、要命”。“农民真苦，农村真穷，农业真危险”几乎成为困扰国家与农民的时代困境，以至于农民负担居高不下，农村干群矛盾激化，其本质是在汲取层面的下沉，而非供给层面的悬浮。因此在事实上，这一时期国家与农村关系呈现出类似人民公社时期的“汲取式下沉”，沉重的农民负担促发了最终的农村综合改革。

（五）供给式下沉抑或供给式悬浮：

取消农业税至乡村振兴时期

2000年之后取消农业税及农村综合改革“用力过猛”，乡镇基层政权和基层组织受到极大的弱化，基层政权和农民之间丢失了制度化的互动机制。乡镇政府的工作中心一改向下“收钱”为向上“要钱”，“吃饭财政”变为“要饭财政”。乡镇基层政权组织选择性地对上负责，全身心地调动资源完成上级下达的各项考核指标，基本无暇他顾，服务型政府建设受阻。2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”和“多予少取放活”的大政方针，形成“工业反哺农业，城市支援农村”共识，中国城市化也由此进入了城乡统筹的发展阶段，特别是2004年党中央在时隔18年以后，着力调整城乡发展战略与引导政策，中央一号文件的主题再次回到三农领域，并由此锁定至今。也就是说，早在乡村振兴战略实施之前，大量的转移支付已经涌入乡村社会。一系列重大举措的陆续出台，标志着中国农村进入了新的发展阶段与历史时期，汲取骤减，供给骤增但尚有不足，同时，局部地区也存在着无心下沉、无力供给的情况，因此此时的国家政权悬浮兼具汲取性与供给性双重属性。随着资源反哺力度不断加大，尤其是乡村振兴战略的实施，国家开始主要以项目进村、下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式全面进入乡村社会。这就意味着，基层政权正在由税费改革初期的“悬浮型”转向新时期的“下沉型”，并不断与农民生活发生紧密关联。但也应该看到，一些地方还存在项目落实不到位甚至项目腐败，这反映了国家政策在落实环节并非自然下沉，国家与农村关系可能会出现两种走向：“供给式下沉”或“供给式悬浮”。综上所述，新中国成立以来，我国国家与农村关系经历了复杂的演变过程，当前阶段也处于变动之中（详见表2）。

国家与农村关系的“供给式悬浮”危机

（一）新的治理困境：“供给式悬浮”

行政下乡与自治下沉已经成为国家政权建设的新趋势，在理想情境下，一方面，村级组织的行政化色彩的加强，促进乡村干部的职业化；另一方面，惠农政策有利于增强农民对国家的认同感，改善国家与农民的互动关系。而且，在供给式下沉的格局中，国家权力并非强调直面农民家庭，而是通过资源配置、制度安排、产品供给等方式推动农村社区组织的培育和自治能力的跃升，构建国家权力在基层有效运转的体制机制。在不断加大向农村物质与制度供给的情况下，国家权力究竟能否实现理想的“供给式下沉”便成了焦点问题。事实表明，一些农村在治理实践中遭遇的“微腐败”“保护伞”“绊脚石”，直接导致了乡村治理无法高效运转。当前国家与农村之间并未自然而然地走向供给式下沉，反而很可能陷入新的困境：“供给式悬浮”。所谓供给式悬浮，即在国家加快资源反哺，推进权力回归的进程中，基层政权却依旧无法与乡村社会顺利对接，国家意志和权力难以高效抵达农村并实现渗透，甚至悬浮于乡村社会，无法实现“治理有效”。

（二）政策落实不力

一些地区基层政府忽视乡村社会中相关主体的实际需要、自主能力和实践智慧，由此提供的产品供给与制度安排，使带有良好愿景的政策在落实中遭遇了适得其反的效果。所以，政策落实不力，甚至与民争利，便造成新时期干群关系新的矛盾悖论。虽然在价值、伦理层面党和政府全面而高度重视乡村治理、农村发展，不遗余力地推动乡村振兴，但真正实现政策的上通下达，国家权力与基层伦理协调融合却并非易事，花费大量资金与精力的乡村治理在局部地区始终像一场游戏与闹剧。大量惠农政策到了基层就走样，绝不简单是监管的失守，日常行政中的“不惹事”“搞点事”，高压治理下的“不作为”“不出错”，依旧没有超越旧有的逻辑。只有意识到基层政权本身处于国家权力末梢的现实，才能分析清楚作为国家代表的个别基层政权为何违背中央与上级的意图，不是将国家介入农村的格局类型导向“供给式下沉”，而是生产了“供给式悬浮”的新困境，浪费了国家资源，恶化了干群关系，过程失控，结果失效，破坏了党在乡村社会的执政基础，这是当前国家与农村关系值得关注的新型危机。

（三）脱离群众惯性

无论在纵向的历史维度，还是在横向的现实维度，政权悬浮与政权下沉要具体分析，应该考虑到国家的政策方针所提供的规则环境，而不应该被泛化。根据上述两个维度，那些并不发达，甚至比较贫困的农村，在项目进村、资源下乡过程中，村干部倾向于使资源被垄断在个别干部手中，切断政府同群众的联络，政府过于依赖村庄官僚，也未能密切地联系群众，加之对村庄的价值认识不足，便会导致对农村的关注与重视不够。这并非一个新问题，在很大程度上是由于脱离群众的惯性造成干群关系的间隙。而且乡镇政府忙于招商引资、争资跑项，更倾向“不在场的悬浮”，村干部在村庄内部与农民关系的割裂，则生产了一种“在场的悬浮”。应高度警惕一些地方依靠原有的政权运行机制，并没有将“权力回归”“权力下沉”转化为促进农村发展，改善干群关系的契机，依旧使这种治理状态成为腐败干部、牟利经纪榨取国家、集体、村民资源的机会。因此，即便在资源反哺的背景下，就基层实践层面的现实维度而言，基层政权依旧有陷入“供给式悬浮”的风险。

结论与余论

应对新型危机“供给式悬浮”，不能单纯地强调强化基层政权，过于强化基层政权很可能会带来“权力任性”。因此，需要合理应用“加减法”来强化基层“主业”。一方面要将不属于基层政权的各项任务剥离出去，也就是“做减法”。加快治理转型并不是将矛盾转移至最基层的乡镇政权。另一方面，在推动经济发展，保障农民权益，重拳打击小微腐败，协调各方利益这些问题上“做加法”，不断强化基层政权的服务功能。强化基层主业并非简单地扩大政府规模进而导致机构冗员，而是打造“有为政府”，使乡镇政府有更强的能力对接乡村社会。将更多的精力从自利与内耗中撤出来，掌握更多的资源，提升相应的治理能力。不应“口惠而实不至”，一面强调基层工作的重要性，一面又在事实上以城市为中心，整个体制内的资源也都是向上倾斜，向城市投放，造成基层干部无法安心工作，最后只能选择疏离群众、疏离农村的行动取向。

虽然国家不遗余力地倡导乡镇要重返农村，强化服务而不是汲取，但是在实践层面的行为选择、制度设计、价值取向却指向了退出农村，尤其是薄弱村、非典型村。行为选择上强调“不掺和”，制度设计上强调“走程序”，价值导向上强调“不出事就行”，这些都表明基层政权在乡村治理中的功能并没有得到有效的发挥。同时，就此认为国家权力不能进入乡村社会也值得商榷，关键在于国家的进场能为农村带来什么。现在之所以发生个别地区农民不满意的情况，是中央的大量资源被空耗、浪费、私吞造成的。基层官僚们具有自身的利益取向，国家的目的甚至有异化为个人升官发财手段的危险。也就是说，虽然村落是一个微场域，是一个农民自己的空间，但国家权力并非不可以介入，而是要看抱着怎样的目的，采取什么方法，要产生什么效果。国家与农村之间是并行不悖的关系，双方并无实质性矛盾，关键是二者如何衔接与协调，进而使乡村治理有效运转起来。

宏观规则与具体规则的变化直接或间接地引发了农村权力重心的下移。一方面，是权力互动层面的下移，表现为以基层政府为主导转向以农民为主导；另一方面是基层治理主体所拥有的自由余地更多。而在一些农村则出现了更为复杂的情况，即一方面规则的变化带来了农民进一步在乡村治理中失去主动权，甚至村干部也无权插手公共事务（很多项目都是上面装好标，施工队直接过来施工）；另一方面，大多数农民加速脱离乡村治理，除小部分上访农民在反腐力度加大的背景下获得了更多的主动权外，其他村民并没有表现出参与治理的意愿与热情。这就反映出，虽然规则发生了变化，但是行动者及其行动逻辑却表现出了一定的稳定性，我们应该把注意的焦点集中在“人”的身上，从具有主观能动性的治理主体那里观察乡村治理过程中“人”与“人”之间的互动。吴毅便主张从行动者及其动力机制的角度考察村干部，因为在村庄权力的实际运转中，他们并没有成为称职的代理人、当家人，而仅仅是一些图谋个人权力的“撞钟者”，甚至一有机会就为自己“捞好处”。因此，对人及其行动策略的分析依旧是重中之重。

综上所述，总体性社会下，在国家全面渗入、全能主义的管控中，社会逻辑被严重地挤压，几乎无所作为，纯粹地一厢情愿地“以国家为中心”并不能激发乡村社会良性运转。改革开放以来，随着联产承包责任制的实行，农村集体出现了弱化的危险，乡镇政权代表国家实现意志的能力也受到削弱。改革开放初期的农村改革尝试“找回社会”，农民开始重返家庭、市场，极大地促进了生产的增长与经济的繁荣，最起码解决了困扰已久的吃饭问题。但制度依赖的惯性与基层政权的汲取致使对国家不信任的加剧，这一时期重返家庭、市场的动力被彻底激活，家庭作为生计实践的中心地位得以确立，民工潮也表明农民开始规模化地摆脱传统束缚（包括地域、政治体系、文化习俗等）。而在税费改革初期，基层政权与乡村社会之间的关系日益呈现汲取与供给相掺杂的“悬浮化”，“以国家为中心”的社会基础在“以社会为中心”的选择中出现松动甚至崩解。近年来，盲目去集体化的弊病开始浮现，虚弱的集体造成农村公共产品供给的乏力，因此在学界与现实中“重返集体”“再集体化”已经得到呼吁和实践。而在资源反哺农村的新情境中，国家本着关心三农问题的导向开始加大“重返农村”的力度。无论是“重返集体”，还是“重返农村”，都是在尝试“找回国家”，这种努力的价值不言而喻。政府的资金注入和公共项目就表明，经历了长时间被边缘化的乡村正在被有序纳入国家政治和治理体制中。一旦国家对此丧失完全的控制力，国家权力的渗透与资源的反哺伴随的是乡村社会进一步被压榨与工具化利用的风险，国家转移支付与资源下乡只是部分得以有效实践，而且这一过程衍生了大量的社会矛盾，冲击了原有的社会秩序。国家资源的输入遭遇基层组织的阻断或被机会主义博弈者蚕食，一些农村依然陷入公共品供给短缺或绩效不佳的窘境，甚至存在国家基层政权不仅脱离实际也脱离农民的现象，这些都最终引发与加剧了国家权力在乡村社会的“供给式悬浮”。毋庸赘言，新一轮因“供给式悬浮”带来的治理性危机正在酝酿新的基层政治合法性困境，这需要引起积极的反思与高度的警惕。须知基层政府的行为选择本质上是在农村制度环境中做出，不仅扎根于具体的情境，而且受制于更大的农村制度体系。

文章摘编自《国家与农村关系的演变与新型危机》，作者：张红阳。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2020年第3期【城乡社会】栏目，有删节。免费下载全文请点击下方“阅读原文”。

作者简介：张红阳（1987—），男，河北唐山人，浙江大学中国农村发展研究院博士后，中共台州市委党校讲师，主要研究方向为社会治理。E-mail：[e-mail]

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