关于妥善处理以冒用他人身份信息等欺诈手段办理市场主体登记问题的指导意见

江苏省无锡市中级人民法院

江苏省无锡市人民检察院

无锡市公安局

无锡市人力资源和社会保障局

无锡市行政审批局

无锡市市场监督管理局

国家税务总局无锡市税务局

关于妥善处理以冒用他人身份信息等欺诈手段办理市场主体登记问题的指导意见

为保障被冒名登记人的合法权益，维护商事登记权威性和巩固“放管服”改革成果，促进行政机关依法行政，实质性化解行政争议，优化法治化营商环境，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》等规定，结合本市实际，制定本指导意见。

一、发现被冒名登记后的救济途径

提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向审批部门提出撤销市场主体登记的申请。

被冒名登记人可以向市场监管部门举报，要求对冒名登记行为进行行政处罚。

被冒名登记人可向人民法院提起撤销股东会决议等民事诉讼，亦可直接提起要求撤销冒名登记的行政诉讼。

对于未经审批部门先行处理直接起诉至人民法院要求撤销冒名登记的案件，人民法院可引导当事人先行向审批部门申请撤销，或将此类案件导入诉前协调程序，必要时可由人民法院出具调查令等方式协助审批部门完成调查取证工作。

被冒名登记人提起行政诉讼，不以向审批部门先行申请撤销相关登记为前提，如果审批部门已就冒名登记事项展开调查但尚未出具处理意见时，当事人再行向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不得以行政程序尚未终结为由不予受理。

对于确已超过法定起诉期限且有初步证据证明冒名可能性较大的登记行为，可以按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款的规定启动行政处罚程序。人民法院在审查过程中可以向市场监管部门或人民检察院移送线索，由市场监管部门启动行政处罚的调查处理程序或由人民检察院启动检察监督程序，人民法院可以通过开具调查令等形式予以协助。

公安机关接到当事人反映身份信息被他人冒用办理市场主体登记的报案，符合立案条件的，应当依法立案。经调查身份信息被冒用事实成立的，由公安机关按照《居民身份证法》第十七条的规定，对冒用他人居民身份证的行为进行处罚。

被冒名登记人不服人民法院涉冒名登记生效民事、行政裁判的，可以向人民检察院申请检察监督。

二、是否冒名的审查判断标准

审批部门或人民法院在接到冒名登记撤销申请或审理撤销之诉时，应对是否存在冒名登记进行实质审查，即对是否存在“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记”进行审查。主要遵循以下审查判断标准：

1.客观上是否有被冒用签名和身份证件等情况。可通过专业机构出具的笔迹及指印鉴定意见、身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录等予以确认。

2.主观上是否是申请人的真实意思表示。部分申请人虽主张签名并非其所签或身份证件遗失或被他人借走使用，但后续行为表明其知晓相关登记行为或从事相应经营管理活动，应当视为其对登记行为知情或予以追认。审批部门在调查过程中，可以视案件具体情况采取调查公司其他人员、查询公司账册、查询银行流水等方式确定被冒名人是否知情、是否实际参与公司经营管理、领取薪资报酬、参与分红等。

3.公安机关对于冒用身份信息的报案的调查处理结果、人民法院生效民事判决对于被冒名人身份和民事责任的确认等，可以作为判断冒名登记是否成立的直接证据。

三、对冒名登记行为的分类处理

（一）审批部门自行撤销

审批部门受理申请后，应当及时开展调查，必要时可以要求市场监管部门协助调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，审批部门应当撤销市场主体登记。相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，审批部门可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，公示期为45日。相关市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，审批部门可以撤销市场主体登记。

当事人申请笔迹或指印鉴定或审批部门认为需要进行笔迹或指印鉴定的，可以由审批部门向公安机关、人民检察院移送违法线索，由公安机关或人民检察院启动笔迹或指印鉴定程序。

人民法院生效裁判要求审批部门撤销冒名登记的，审批部门应当予以撤销，并通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。

（二）超过法定起诉期限的登记行为的处理

对于超过法定起诉期限的登记行为，经市场监管部门或人民检察院调查认定冒名登记事实成立的，由市场监管部门按照《中华人民共和国市场主体登记管理条例》及实施细则的规定予以处罚，并由审批部门撤销相应登记；经市场监管部门或人民检察院调查认定冒名登记事实不成立的，行政处罚程序应予以终止，人民法院以超过起诉期限为由裁定驳回原告的起诉。

（三）符合一定条件的登记行为可以部分撤销

同一登记包含多个登记事项，其中部分登记事项被认定为虚假，撤销虚假的登记事项不影响市场主体存续的，审批部门可以仅撤销虚假的登记事项。

对于未经审批部门先行处理，直接起诉至人民法院要求撤销冒名登记的，如同一登记中的部分登记事项被认定为虚假，人民法院可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出部分撤销判决。

（四）可以不予撤销的情形

1.撤销市场主体登记可能对社会公共利益造成重大损害的；

2.撤销市场主体登记后无法恢复到登记前状态的；

3.法律、行政法规规定的其他情形。

四、预防和规制冒名登记行为的工作要求

1.强化事前规范

冒名登记行为严重侵害被冒名人合法权益，也损害了商事登记权威，更不利于法治化营商环境建设。审批部门在提高登记效率的同时，应当提升登记准确性，加强此类纠纷的诉源治理。审批部门可以通过线上实名核验程序，对申请人进行核验，对于无法通过线上核验的，要求申请人携带相关材料至线下办理或提交经公证的材料配合完成核验，从源头上杜绝由于身份证件被冒用导致的各类纠纷。

2.健全协作机制

冒名登记撤销问题涉及审批部门、市场监管部门、税务机关、公安机关、人民法院、人民检察院等多个行政机关和司法机关，应尽快建立行政机关和人民法院、人民检察院之间协同配合机制，畅通信息共享渠道，加强疑难问题研判，加快案件处理进度，共同对恶意冒名登记行为进行规制，维护被冒名登记人的合法权益。

3.加强协同配合

在处理涉及设立登记、可能影响市场主体存续的冒名登记时，审批部门一般应按照《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第五十四条第（三）项的规定征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关职能部门意见。如果市场主体存在尚未履行的法定义务，相关职能部门应当综合衡量撤销登记风险与被冒名登记人权益保护，与审批部门沟通确定撤销登记的法律后果以及责任承担主体。对于存在尚未履行的法定义务、不宜撤销设立登记的市场主体，审批部门可以采取部分撤销方式消除对被冒名登记人的不利影响。

4.加大惩处力度

对于虚假登记行为，市场监管部门应当切实履行监管职责，依照《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十四条、第四十条第三款的规定及时作出处罚决定并对后续登记行为作出相应限制，涉嫌其他违法的移送相关职能部门，涉嫌构成犯罪的线索及时移送公安机关处理。

采取其他欺诈手段取得市场主体登记的，参照本指导意见办理。

涉及到江苏省相对集中审批权改革和相对集中处罚权改革的，由市市场监督管理局与市行政审批局按照职责分工处理。

本指导意见自下发之日起实施。

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