奏折制度——雍正皇帝的利器

文|白彬菊

来源：《君主与大臣：清中期的军机处》（1723—1820）

雍正皇帝所承袭的还有新的内廷通信制度：奏折制度。清朝的这种第二通信制度是为了避开外朝以确保皇帝和他的私属人员在内廷独自处置某些重要政务。

康熙皇帝已创制了奏折，以保证这一私人通信渠道，为自己提供外省事务的信息——骚乱、种种行政问题、雨雪状况、收成好坏等。在初期，与本章制度的公开以及由外朝官僚把持相比，秘密是奏折突出的特色。这些奏折经由私人传递渠道，利用当事人的折差，直接将文件交付内廷，防止了外朝机构的检查或介入。皇帝用朱笔——朱是皇帝专用的颜色——将批示直接写在这些奏折上，这不同于本章制度下皇帝对大学士的票拟做批示，皇帝的控制得到进一步保证。奏折直接发还，这样具奏人就可以看到君主的批示。康熙时奏折制度的特点是：这是皇帝的私属渠道，数量有限的外省具奏人员，不经常上奏，缺少正规化，以及皇帝批示简洁。它满足了那个时期的需求：快速、非正式以及秘密奏报，特别是对于外省可能发生骚动的奏报。但它在随后的雍正朝被极大地改变了。

雍正皇帝继续使用奏折制度以避开外朝。如同乃父一样，他强调这一新制度的保密性，经常称这些文书为“密书奏折”（常简称为“密奏”或“密折”），强调它们的机密性，要求具奏人防止泄密并要他们亲自书写奏折，即便是各省大员的幕僚也不得援手。

然而在雍正朝，奏折制度变化很大，以加强内廷在中央政府决策中的决定性作用。这一制度下的文件数量增加很快，雍正朝的十三年与康熙朝最后十三年比较，至少是后者的十倍，从约2500件上升到25000件，这一统计表明了数量上的根本变化。雍正朝数字的得出是基于已出版的《雍正朱批谕旨》（八千件）加上昭梿所估，即所出版的占到全部的百分之三四十。 这种增加部分是因为一些新的问题被纳入奏折中处理。比如，本章制度要求，上报任何一个府州县收成情况，必先汇总一省的全部情况。比较起来，使用奏折就很方便，能够迅速了解一个关键点的情况。雍正时的一些新问题因本章制度其他规定所造成的延宕，同样可以在奏折制度中得到解决。

雍正皇帝也使用奏折解决不确定和实验性的事情，而这些在外朝处理过程中要么成为法规，要么遭拒绝，比如耗羡的奏报就很典型。正如雍正皇帝在上谕中承认的，“钱粮之加火耗原非应有之项”。关于此的一道上谕认为，耗羡合法性的含糊不清，意味着这一问题“只应具折奏闻，或咨部存案，不应见之本章”。如果耗羡问题走正常的外朝渠道，它的非法性最终会导致征收叫停。另一种可能是，如果外朝依常规处理，认可了这样的报告，那么这种临时、暂定的缴纳很快就会成为“定额”，造成不可裁汰之势。

本章制度赋予外朝权力，凡是皇帝所认可的本章中的政务，外朝都可以定为先例，或是援引其他先例以否决皇帝心仪的提案。雍正皇帝对此十分反感。奏折制度有助于改变这一情况，通过将某些事务转入内廷，确保它们能依皇帝所好处理。

雍正时，朝廷也推广了奏折制度，允许更多的官员使用奏折，并鼓励更多地使用。在京城，允许科道官使用奏折上报皇帝可能不知晓的事情。赋予更多的外省官员使用奏折的特权，包括文职方面的布政使、按察使、道员，武职方面的提督、总兵。但这些特别待遇有些未能如雍正皇帝所愿。许多外省官员受上司威慑，极少使用奏折以绕开那些负责他们业务并荐举他们升迁的官员。即便如此，奏折制度的推广使用让更多的外省官员加入这一网络，从而强化了内廷。

……

文件数目增加标志着政务激增，这是设置新的组织和人员处理现在已吞没了内廷的大量文牍的部分原因。雍正皇帝将从乃父那里接手的奏事太监转变为接收奏折的新机构——奏事处。外奏事处由官员负责，内奏事处由太监负责。

雍正皇帝注意到这一秘密制度可以用来达到他的许多目标。在他的统治下，康熙时用于外省奏报的新的、相对简单的通信方式变成了保存内廷秘密的精妙工具，雍正皇帝借此介入内廷管理，便于他主导政策制定过程，而且通过朱批这样一种私人联络方式，可以培植外省官员。奏折制度因此实现了雍正皇帝一些最为心仪的目的，即确保秘密并驾驭外朝和各省。最具意义的是，这一内廷通信制度也将权力影响置于皇帝最高层的内廷顾问之手，他们常常阅览奏折并与君主商讨其中的问题。在雍正朝，他们是内廷代理人；在接下来的乾隆朝，他们就是军机大臣。

保密奏折的保密性使得皇帝的一些想法和行动免于公开，特别是免于遭受外朝审查，因此雍正皇帝可以袒露心迹，毫无保留地批示，而不必担心会泄露出去。这在皇帝应隐藏一切意见的人事问题上尤其有用。人们可以想见，若公开的题本中有着如此刻薄的朱批，会带来怎样的麻烦：“何经文是一实心实力老成之员，朕甚赏之，但恐少粗些。此人秉性似与赵向奎相同，而赵向奎有才。”

雍正皇帝曾以类似方式否决了他认为不实用且愚蠢的建议（请求除贴黄外对题本再行摘录）。对提议者，他的批示极尽揶揄口气：“汝乃督抚中因不得人将就适用之中才。”当时的情况是，即便是对地方官员率直的评价，比如一位巡抚无遮拦地贬斥一位属下“轻率”，都会惹怒那人的同党，给这位巡抚带来无尽的麻烦。而实际上，雍正时许多奏折直言不讳，甚至是挖苦人，藏身在内廷的档案中已有两百余年。尽管雍正朝一些无伤大雅的奏折出版了，部头很大，但还是有许多未刊，这是为了掩盖会引人怀疑的皇帝动机。这些写在奏折上、雍正皇帝未事先演练及率直的、信手乱涂的文字和外省官员对此的回应，都是严格保密的。

禁止内廷文件广泛传播奏折的严格内廷保密性还有其他的好处，雍正皇帝可以拿出对奏折建议的处理意见，然后再将自己的决定下达部院。能够这样做，是因为禁止这些内廷文件转至内阁和六部。雍正皇帝坚决要求外朝和内廷的信息渠道严格分开，训斥甚至惩罚那些无视该规定、向外朝泄露奏折秘密的具奏人。

应该指出，奏折中的“该部议奏”等朱批并不必然意味着将此交外朝讨论，由此而来的商议也应限定在作为内廷成员的该部堂官，参见附录A中对这一过程的解释。另外，对奏折的任何批示都必须以“密谕”对待，同样由内廷奏折体系而不是由本章体系处理。这意味着对于奏折上的朱批不能向其他大臣透露，甚至是地方上同一衙署的官员。通信渠道的严格区分向皇帝提供了他所希望的非正式性、保密性和私密性。但同时，当奏折的信息必须要正式处理时，雍正皇帝上述的关切就会遇到种种困难。

禁止将奏折送往外朝，这意味着如果问题必须由外朝处置，那么为适应本章制度的要求，就不得不书写一个全新的文件。这就导致了烦琐程序。首先，皇帝将奏折返还具奏人，命“具题来”。接下来外省的具奏人将书写同样的内容（时常要删除不妥的词句），以题本的形式再次送往京城。尽管这会造成延迟，但它给了皇帝充分考虑解决方案的时间，有一些在进入外朝议事程序之前就予以修订。

有一次，一位巡抚请求延长一年时间以弥补藩库亏空，雍正皇帝对此表示同意，但他又指示具奏人：“将不得体、不当入本之句删去，具本来奏。”又有一次，雍正皇帝与一位总督商议应对盐课征收缺短事宜。问题在于是否允许改变每年上缴的“盈余”数目。雍正皇帝知道这事必须要向外朝报告，但不希望有些信息扩散出内廷，他建议：“应题奏者，具题。”

对于重新上呈题本的限制规定，在决定人事问题上特别有用。例如有次雍正皇帝指示鄂尔泰（当时仍在西南任总督），要区别对待给外朝吏部的信息与在奏折中直接上报皇帝的率直的人事评价：“张广泗亦系上好实心任事之员，但未料有如此本领，甚属可嘉。具题时疏内应将他好处声明。此人宜两省何员升用处，折奏以闻。”

尽管现在还缺少这些事例的后续信息，难以确切解释皇帝的建议动机，但一些建议似乎是为了保护地方特别的利益——可能一些例子关系到雍正皇帝着意培育的官员和地方士绅，而有的例子意欲保护内廷的特殊运作。雍正皇帝直言不讳地命令官员在题本中故意含糊其词，表明皇帝使用奏折制度的一个目的是要避开外朝机构，并且汇集不便外露的信息并在内廷做出决策。为避开外朝的公开与腐败，幕后的操作是必需的。例如，如果外朝某部院很可能接受了影响人员保举任命和欠税弥补的贿赂，那么，人事任命与欠税问题的决定就不得不在内廷做出。

使用内廷通信制度避开部院奏折制度中皇帝的独尊地位也使得雍正皇帝可以无视外朝机构定然要捍卫的则例和事例。档案中有皇帝默许地方官员规避部院规定的例子，这一情况被小心翼翼地从当时传播的资料中拿掉了。雍正元年（1723），就保举人员如何避开部里一条讨厌的规定，雍正皇帝直接指示外省具奏人：“如得其人，即越例题荐，不妨密折奏来。”情况还不止于此。在同一朱批里雍正皇帝反对候时过长，担心稍有耽搁就可能无法干预，从而保证选择他满意的地方官员。

三年后，在另一份奏折的批示里，为避免部院可能将他中意的人选否决掉，雍正皇帝给出了不同的指示，因为到了此时，他更愿意用否决的方式直接对付各部：

不必拘例，竟行题请补授，但须于本内将不合例处声明。部议不准，朕可特旨允行也。一切则例且不改定，暂于例外推行。试看之事颇多，朕于中有深意存焉。

可以说，雍正皇帝凭借奏折制度不仅绕开了外朝，而且也绕开了法律。有时情况似乎是，只有那些允许雍正皇帝做他——而不是部院及其则例——认为需要做的事的规定才会被遵守。尽管雍正皇帝拥有随心所欲改变法律的权力，但如前引材料所表明的，在许多情况下，他更愿意根据自己的意愿在内廷行事，并且将不需要特别关注的事务交外朝处理，始终避免直接挑战外朝官僚。

雍正皇帝因不喜欢外朝的规定，就采取另一种形式，即使用“特”字（有时是“特密谕”），意思是特别指出——在上谕或是朱谕的结尾——他所做出的决定或所写的不应成为可以援引的先例。不将决定纳入则例，尽管雍正皇帝不是首创者，但他比前人更多地采用这一做法。例如，他为前线拨款的上谕很可能含有“特”字，因为这种拨款是一时之计，不可以自动地载入则例并在以后作为类似拨款的援引依据。有一次，雍正皇帝特别同意地方衙门保留某些御批，直到御批所下达的任务全部完成，而不是依通常的要求将它们即刻缴回，但是他也指出，下不为例。

如此一来，利用奏折避开外朝给雍正皇帝带来了许多有利条件，使他能够在内廷保持秘密，从而断绝外朝影响有关决策的机会。另外，雍正皇帝可以使用奏折随心所欲，不必服从于则例。尽管他本可以修改则例，但他不愿意这样做，而是“一切则例且不改定”。在他的手里，奏折制度是促成他专制目标的利器，而不是为了向他的外朝官僚发动直接挑战。