环保 | 让地方政府彻底走出“权力寻租”的困境
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建言
《中华人民共和国环境保护税法》已于今年1月1日起正式施行。2017年12月，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确将环境保护税（以下简称“环保税”）确立为地方税。从此，环保税收入全部归地方收入。
原文 ：《构建环境治理的全国“统筹解决”机制》
作者 | 湖南省农村发展研究院研究员 杨孟著
图片 | 网络
环境质量监测事权上收国家
环保税收入归属问题，是环保税制的核心问题，它直接关涉到环保税的征收质量、效率，以及所产生的税收经济效应。理论上，环保税制设计的初衷，是让其担当起环境“负外部性”产权界定的重任，通过环境产权分配，避免“公地悲剧”。也就是说，运用环保税机制，让企业私人成本“逼近”社会成本，然后在市场机制的作用下，迫使企业节能减排，开发先进清洁能源技术和淘汰落后产能，促进环境保护与治理。
然而，由于环境产权本身存在高度的不确定性和模糊性，对环境产权的界定及其“外部性”问题的“内部化”就变得异常困难。这意味着，仅靠“看不见的手”的力量，是无法自我演化出相应的治理机制的，而修弥这一缺陷的不二选择，就是要借用“看得见的手”的力量，在环境“负外部性”所及的范围内（理论上的环境污染范围）通过产权界定和重新分配产权才能统筹解决。如为应对全球气候变化问题而产生的全球治理机制就是一种典型的“统筹解决”机制。因此，就一个国家而言，最理想的环境治理机制当然是全国范围内的“统筹解决”机制，而非区域性的“统筹解决”机制。
回顾过往，我国长期实行的以地方政府为环境治理主体的区域性“统筹解决”机制，一直未能走出“环境治理困境”的事实恰好印证了这一点。在我国的环境治理实践中，有关的制度不可谓不多，方法手段（排污收费、罚款，强制性措施等）不可谓不全，但实施效果总是差强人意。究其原因，就在于环境制度安排本身无法做到“激励兼容”。因为开征环保税能够在一定程度上提高产品生产成本，进而影响到产品在市场上的竞争力，对本地区的经济发展有一定的抑制作用。这也是西方发达国家在完成了工业化后才开始普遍开征环保税的原因。联合国开发计划署格尔瑞德·汉格兰女士曾一语道破，“中国是发展中国家，环保税改革应该非常谨慎，不能影响经济发展效率。”也就是说，由于环保税与地方政府行为间“负激励”效应的客观存在，当地方政府面对一个一边堆满经济发展、绩效评价等业绩指标砝码，另一边堆满环境保护与治理等责任指标砝码的天平时，利弊权衡的结果，必然倾向于业绩指标砝码一边。而地方政府本身兼具（被赋予）“裁判员”和“运动员”双重身份的特殊地位，为其“理性选择”提供了条件和可能。
值得欣慰的是，上述问题已引起中央决策层的高度重视并正式纳入顶层设计的视域。2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《生态环境监测网络建设方案》，试图以“环境监测事权”改革作为突破口，通过环境事权与支出责任优化配置，探索出一条立足中国国情和实际的环境治理新路子。据此，环保部编制出台了《国家环境质量监测事权上收方案》，计划分三步完成国家对大气、水、土壤环境质量监测事权的上收，真正实现“国家考核、国家监测”。环境质量监测事权上收国家，能够让地方政府彻底走出“权力寻租”和“利益博弈”的困境，让环境质量监测数据彻底摆脱地方行政干预的阻扰。这看似简单的管理权配置结构调整，其实背后蕴藏的却是极其复杂的环境保护与治理机制——由“地方意志”上升为“国家意志”——的深刻变革。
建议将环保税确立为中央税
如上所述，无论是基于理论的逻辑，还是实践的需要，都应该将环境保护与治理事权确立为中央事权。相应地，按照国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的“财政事权和支出责任相适应”的原则要求，也应将环保税确立为中央税。将环保税确立为中央税，除了以上理由之外，至少还包括以下三个方面的理由：
其一，从税收功能角度考察。环保税的基本功能是资源配置功能，通过该功能所产生的税收经济效应，诸如减少污染物排放等间接发挥环境保护作用。国家根据生态环境保护和治理的需要，通过设置生态环境保护预算支出项目，采用以平衡地区间减排成本和收益分配格局为目的的财政专项转移支付等手段，加大中央财政投入，与环保税的功能作用和税收收入没有必然的联系。对于具有明显地域性特征的环境治理项目，如小范围的点源污染等，完全可以采用委托事权的方式，由地方政府代理实施，所需财力通过转移支付解决。如此看来，都没有将环保税划为地方税的必要性。
其二，从税权配置角度考察。一个税种到底适合于中央税、地方税，判定的标准主要依据公平、便利、效率三大原则。一般而言，在充分考虑税种属性和功能的基础上，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性大的税种划为中央税；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响大、税基相对稳定的税种划为地方税。以此判断，环境税也宜划为中央税。
其三，从行为激励角度考察。地方政府行为是既定约束条件下的“理性行为”，改变政府行为应从改变既定约束条件做起。由此，在税收归属划分上，既要充分考虑其受益范围、信息的复杂性和不对称性，更要统筹兼顾地方的自主性和积极性。从这一点来看，也宜将环保税确立为中央税。
文章原载于社会科学报第1616期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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