张康之：诟病民主的声音
张康之教授在《走向合作的社会》一书中提出了一个核心观点：与后工业化时代相适应的治理模式，是合作而不是民主的治理。他认为，从20世纪80年代到今天，在民主的理念以及社会治理框架下，已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，即参与治理、社会自治和合作治理三种模式。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的，社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的，而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果，也是对前两种社会治理模式的扬弃和超越。在下文中，张康之教授对民主这一社会治理模式进行了深刻的检视和反思。
为什么要对民主进行反思？
中国社会与整个世界一样，都处在一个全球化、后工业化时代，这是人类社会发展史上的一个新的时代的开启。可以与之相比的，只有从农业社会向工业社会转变的历史运动。我们知道，在人类历史上的每一个阶段中，都会拥有一种基本的社会治理方式，无论社会治理在不同的地区、不同的国家和不同的阶段中有多少种具体的表现，基本的社会治理方式则相对稳定。只有当人类历史进入一个全新的阶段时，才会实现社会治理模式的变革。我们现在正处在社会治理模式历史性变革的时期，摆在我们面前的第一个任务，就是需要对工业社会建构起来的社会治理模式进行重新检视和反思。这样一来，民主就是一个我们必须加以探讨的主题。事实上，民主也是这一阶段中人们最为热衷谈论的问题。
在工业社会中，民主是社会建构的基本原则，因而，整个社会无处不体现着民主的精神和民主的要求，从而使民主成为工业社会的一种文化、行为准则、生活方式、政治制度、组织体制、治理方式……最为重要的是，民主成了一种神圣性的话语，对人的思维方式和行为方式有不容置疑的支配性影响。正是因为工业社会把民主推向了圣坛，以至于全球化、后工业化进程中的现实在向民主提出了挑战的时候，人们依然因对民主的敬畏而唯恐有亵渎民主的言行。总之，在近代以来的社会中，民主大获成功，民主既是一种信念，也是一种现实的制度，还是人们观察社会和思考群体关系的视角，在很大程度上，也是人们极力鼓励的行为模式。所有这些集中到了一点，就是民主意识形态的出现，几乎所有的国家，都把民主作为一种事实上的意识形态加以接受。一个国家可以在管理体制上进行集权式建构，但在口头上，却无不把自己描绘成民主的捍卫者，只不过对民主的诠释有所不同而已。
如果说近代早期的启蒙思想家以及更早时期的文艺复兴运动中的先贤们以大无畏的勇气正视集权的话，那么，在民主所推崇的思想和言论自由已经成功地实现心理积淀数百年的今天，我们有什么理由因对民主的敬畏而不敢回应现实的要求呢？我们相信，在民主的理念已经深入人心的时代，不会因言治罪，民主的精神显然是包含着让我们对民主提出质疑的内涵的。事实上，无论我们是出于扬弃民主的要求，还是出于进一步推进和完善民主的愿望，都需要首先从对民主的怀疑和反思入手。首先，民主是近代以来人类政治发展的主流取向，任何一个国家，在现代化的进程中都必须对民主的问题做出回答；其次，在全球化、后工业化进程中，我们不能满足于既存的一切，包括民主在内的近代以来的伟大造物都必须在全球化、后工业化进程中得到重新审视；最后，如果说全球化、后工业化进程意味着社会治理模式的重构，就必须在对民主的反思中寻找出路。怀疑民主、反思民主本身就是敬畏和尊重民主的表现，是用行动去对民主做出的最好诠释。比如，在工业社会的历史阶段中，集权也时时处处都可以看到，但是，在构想后工业社会的治理模式时，我们并不需要对集权的问题给予更多的关注。因为，集权并不是工业社会治理中的主导性现象，并不代表这一时期中社会治理的基本特征，所以，对它的关注和批评是没有多大积极意义的。也就是说，因为工业社会所建构起来的民主而使我们对集权的反思和批评变得没有意义了，或者说，这项工作中所有基本的方面都已经变成了陈词滥调。就工业社会是一个民主的社会而言，特别是它所建构起来的民主文化和所凝聚起来的民主精神，恰恰在呼唤着我们去对民主做出反思。在全球化、后工业化进程中，也只有抓住反思民主的主题，才有可能对人类社会治理的进步做出积极贡献。
民主在西方国家受到质疑
其实，从20世纪80年代开始，西方国家出现了越来越多的对民主表达怀疑的声音。为什么会出现这种情况？其一，近代以来民主实践上的不成功引发了学者们的反思，特别是到了20世纪后期，当民主的意识形态在全球范围内取得决定性胜利之后，民主的实践却失去了前进的方向，这就不能不让学者们感到忧虑；其二，历史的发展出现了新的转机，科学技术的发展以及人们的生活和交往方式的变革，都不断地呈现出人类正在从工业社会向后工业社会转变的迹象。在这种情况下，作为工业文明最高成就的民主及其思维和建构方式等，都面临着全面“解构”的可能性。在这种情况下，具有前瞻性眼界的学者们对民主产生怀疑，也是出于为后工业社会寻求治理方案的需要。比如，曾经在多个部门从事过管理实践工作的法国学者卡蓝默就深切地感受到：“面对建立合理合法的治理问题，建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则，而是要包括整个复杂的社会实践。”这一判断在今天可能显得有些武断，很难为人们所接受。但是，我们相信，如果放在若干年后，也许人们就会将其作为一个准确的现象描述来看待。
事实情况是：20世纪后期以来，民主的价值日渐式微，为民主辩护的人愈多，反而愈加暴露出了民主在合理性甚至合法性上有着值得怀疑的一面，当民主霸权主义者在国际社会强制推行民主的时候，简直就是在上演一场闹剧。当然，这种现象所表明的只是近代资本主义民主的末日，而不是民主自身的终结。我们认为，如果抽象掉民主在近代以来这个社会历史阶段中所具有的特定历史内容，那么，民主将会在更广泛的社会生活领域中发挥积极作用。可以设想，在未来合作社会的每一个层面、每一个领域，都会看到更高形式的民主。这种民主将是对近代以来我们已经习以为常的这种形式民主的超越，将是一种实质民主。因为，这种民主不再仅仅是存在于公共生活领域中的，而是在私人生活以及日常生活中都普遍存在的；不仅存在于生活之中，而且也是作为一种生活形态出现的。我们说合作社会中的合作是一种生活形态，而民主正是包含在合作之中的，是合作的制度、体制和运行机制。也就是说，民主与合作是同构的，是合作用以实现自己的方式和途径。
《后现代公共行政》一书的作者福克斯和米勒在针对民主行政的观点提出不同意见时，也对民主政治模式提出了质疑。他们认为近代以来的民主只不过是一种环式民主，表面上看来是民主的，而在落实到具体过程及其每一个环节上时，又不是民主的，甚至是反民主的。福克斯和米勒说：
那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。声名狼藉的政治—行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。这对于基层的人们来说，也是非民主的。况且，详尽阐述的规则并不能制约管理活动。宣传的规则越多，管理者越需要在这些规则中特别地选择一个系列。
我们知道，近代以来的民主首先是发生和存在于政治领域的，被认为是政治民主，然后才在其他的社会生活领域要求按照政治民主的原则去指导行为选择，或者说模仿政治民主去开展行动。当福克斯和米勒指出政治民主是不可信的时候，其实是从根本上对近代以来的最为基本的政治原则所做出的怀疑。一旦对政治民主做出怀疑，也就让人立即看到，行政以及其他广泛领域的管理行为中也就根本不存在什么民主的问题了。事实上，这一点是必须承认的，以行政、管理等形式出现的所有群体活动和共同行动过程中，都没有什么民主可言。为什么会这样呢？有两种可能：第一，可能近代以来的社会存在深层次的严重分裂，在政治生活中包含着民主，而在政治之外的其他社会活动中，却不存在民主，甚至有反民主的行为趋向；第二，近代以来的社会是具有同一性的，它在各个领域中都奉行着同一的原则，那样的话，人们所公认的政治民主就是虚假的，或者说不具有根本性的意义，所以，没有成为这个社会共同遵守和奉行的基本原则，从而使广泛的社会生活领域中缺乏民主甚至反民主。我们认为，如果得出这两种结论的任何一种的话，都是不合实情的过激观点。其实，在近代以来的社会中，民主政治是一个不容否认的现实，在社会生活的各个领域中也都有一定程度上的民主表现也是事实。我们并不能说近代以来的社会中根本不存在民主，也不能说仅仅在政治生活的领域才有民主的问题。我们甚至倾向于认为近代以来的社会中存在广泛的民主，民主原则是具有普遍性的。但是，我们这里所承认的民主只是一种形式民主，它向我们展示的是，只有在一切可以形式化的社会事项上才能运用民主和遵循民主的原则，而在社会生活中的那些不可以形式化的实质性领域中，就无法落实民主的原则。
近代民主制度基本上是在“三权分立”理论的基础上建构起来的，虽然在不同的国家会表现出一定程度上的差别，但一般说来，人们是把美国所代表的民主制度作为典范来对待的。所以，当我们谈论民主制度的时候，往往也主要是指美国所代表的那种民主制度。根据美国的经验，民意的代表机构是立法机构，而行政部门和司法部门既是立法意志的执行者又是相互制约的平衡者。民意的运行线索构成了一个循环圈，所以福克斯和米勒将其称作“环式民主”。在《后现代公共行政》一书中，福克斯和米勒用了很大的篇幅揭示“环式民主”反馈过程的无效性。其实，不仅在反馈过程中存在民主失效的情况，如果进一步追问的话，我们还可以提出这样的问题：在这一民主的“前摄阶段”是否就一定包含着民主的有效性呢？比如，代表的生成就一定是代表性的充分实现吗？当然，这是一个政治问题，公共行政的研究可能不应涉及这一问题。但是，如果不在这个“前摄阶段”提出问题的话，又会置公共行政于服务目标不明确这样一个位置上。也就是说，如果民主政治在“前摄阶段”就已经是虚假的和不充分的，那么公共行政的全部努力就只是在为一种虚假的民主制度服务了。
在20世纪，自觉完善民主制度的行动一直没有止歇，特别是到了20世纪后期，西方国家不断地在各个层面上进行改革，以求通过每一个方面、每一个环节上的修补而完善民主制度。对于20世纪中诸多为了健全民主制度的改革，福克斯和米勒的评价是这样的：“尽管传统理论的很多毒瘤都来源于那种环式民主，但改革的努力仍肯定该循环的有效性，并将官僚制拿来做替罪羊。”当然，福克斯和米勒并未打算要去替官僚制辩护，他们所要表明的态度是：不应把一切非民主的和反民主的行为都归罪于官僚制，而是应当对民主制度本身进行审查，即应当从根本上对民主制度提出怀疑。官僚制所暴露出的弊端有其自身的原因，而在官僚制中所存在的更为根本的问题，则是由它所服务的民主制度引起的。毫无疑问，正是工业社会民主制度的无效而把政府置于一种进退维谷的境地。正如福克斯和米勒所指出的：
在管理人员系统内部，由于政治家为了将官僚机构控制在手中，而强加一些标准，如政绩评估等，导致了政治体制的失效，正是这些政治家的渎职导致了立法危机，而公共服务改革则是对这些危机的弥补。由于从业的公务员被拿来做替罪羊，20世纪70年代民主怪圈的恶性循环，到了80年代达到了高峰。
民主走向了反面
我们知道，在古希腊确实出现过“民主”这个概念，但是，它与今天的含义是不同的。比如，在亚里士多德那里，民主是指“人民的统治”，它的参照物是僭主政治。有些学者根据古希腊出现了民主的概念而认为有相应的治理方式，甚至有些学者言之凿凿地说古希腊的雅典所实行的就是民主的治理。虽然古希腊的历史是由现代人改写的，但是，无论是在逻辑上还是从史实上看，古希腊的雅典都不可能存在民主的治理，即使把雅典的治理称作民主的治理，也无任何可以称道之处。因为，占这个社会绝大多数人口的奴隶、妇女和外邦人都是被排除在社会治理主体之外的。准确地说，民主是一个现代概念，是在工业化、城市化进程中逐渐找到的一种社会治理方式。即便是在近代以来的这一历史阶段中，民主的含义也是不断地变化着的。在18世纪的启蒙思想家那里，民主是作为限制政府的原则提出来的，即要求政府以人民为主人，政府应服务于人民的利益实现和财产的保有。到了20世纪后期，民主的含义发生了根本性的改变，它变成了一种“游戏”规则，是政治家利用这一规则去煽动、利用公众的手段。因而，民主完全成了政治运作的工具。对于一些强国来说，也是用来颠覆弱小国家的工具。
哈耶克对民主的认识是，“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值……民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的”。进而言之，民主无非是社会治理手段中的一种，它不应被绝对化，每一个社会都需要根据自身社会治理的需要去决定是否选择民主的手段。既然民主只不过是一种手段而不是目的，也就没有理由去说一个社会必须使用民主的手段去进行治理。虽然哈耶克说“民主很可能是实现某些目的的最佳方法”，是不是对于每一个社会来说它都是最佳方法呢？哈耶克也不敢断定。如果民主并不必然是实现社会治理的最佳方法，那么，碰巧一个社会没有选择民主的手段去达成社会治理目的，难道就不可容忍吗？显然不是的。基于民主的精神，每一个社会都是可以根据自己的情况去做出选择的。选择了民主，是民主作为工具的荣光；如果没有选择民主，也是能够得到民主的宽容的。民主不会因为某个社会没有选择它来开展社会治理而把这个社会看成是万恶的渊薮。事实上，根据我们的看法，民主作为社会治理的最佳方法或手段也只是相对于人类社会发展的特定历史阶段而言的，当一个社会尚未进入这个特定的历史阶段时，如果将民主的治理方法强加于这个社会，那么，给这个社会带来的就可能是灾难。相反的情况是，如果人类社会的发展走出了这个特定的历史阶段，人们是否还会坚持牢牢抓住民主不放呢？
我们认为，民主是与工业社会联系在一起的，是作为工业文明的一个构成部分而存在的，或者说，民主直接地就是工业社会的社会治理文明。在我们解读工业文明时，所能得出的基本要义就是个人利益至上。个人利益是目的，其他一切都是手段和工具。其实，工业文明本身就是以工具理性为基本特征的一种文明形态，工业社会的治理体系所体现出的也是工具理性，甚至工业社会这一历史阶段中的一切设置都具有明显的工具性特征。就此而言，哈耶克把民主看作方法、手段和工具，充分证明了他读懂了工业文明。的确，民主是工具，是服务于个人利益实现的工具。作为工具，就不应当是“只此一家，别无分店”，就如耕作一样，使用锄头还是拖拉机，任你选择。对于山边地、河边田，你可能更愿意使用锄头；而拥有大片良田，你选用拖拉机要比锄头效率更高。在福克斯和米勒的《后现代公共行政》一书中，近代社会的现实是：
我们的民主机构、经济回报体系、立法体系、伦理体系以及学术传统都不自觉地把自足个体自我设定为自己的基础。个体可以自由选择并要对此负责；个体有独立见解。
总之，在工业社会中，个体是整个社会的中心，在观念形态中，个体中心主义也有着不可动摇的霸权地位。如果说民主既是一种机构又是一种普遍的原则和意识形态的话，那么，它无非是个体赖以实现自我的工具。
民主选举是民主制度及其运行的基本形式，实际上也是其主要形式。从现实来看，尽管社会的构成变得更为复杂，利益分化日趋严重，但是，在自诩为拥有民主制度的社会中，在选举方面却越来越背道而行了。《后现代公共行政》是这样描述的：
参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要，否定性的竞争以及对改革、旗帜和黑人种族主义等象征形式的利用，是今天这个国家的竞选的艺术。参加选举班子、公共关系的领袖、广告顾问以及风格设计师比政策分析家更重要。
不同党派的候选人并不真正关注政策上的改革，而是极力利用形式民主的手段，把选举运动作为粉墨登台竞技的闹剧。在民主蜕化为演出活动的时候，人们何以寄望于政府来承担起社会治理的责任呢？所以，一方面，由于社会的发展以及复杂性和不确定性的迅速增长而对政府提出了更高的要求；另一方面，政府却沉溺于民主的嬉闹之中，与社会的现实要求渐行渐远。结果，民主自身的声誉必将受到损害，甚至人们会发出疑问，民主是否是一种合适的社会治理方式。其实，结论是很清楚的，形式民主根本就不应被视为民主，它在社会治理中所发挥的积极意义远不如消极影响大。福克斯和米勒在描述民主的选举过程时指出：
理智地考虑，人们不会因为某一具体的政策而不投某一个候选人的票。大多数人根本不参加选举，即使他们参加了，这种狭隘的、胜者为王式的两党选举制在充分代表公民特殊的政策意愿方面，也只是一个极钝的工具。某一个政治家在整个国家面对的纷纭复杂的问题上所采取的华丽包装很少会完全代表某一特定投票人。对个别问题的表决进一步减少了这种可能性，即立法者的日常投票是受选举过程的规则刺激的。
同样，根据民主程序产生的政府在何种程度上能够代表选民的利益？对于这个问题，福克斯和米勒的描述也有助于我们认识这种政府。福克斯和米勒说：
在选举过后，政治野心家所结成的联盟更多地受到议会游说者和相关利益团体的影响；这种压力团体体系是由政治家—野心家们的需要来支撑的，如为选举多作贡献，多说赞美之词，或为竞选提供良好的奖金支持。以政党为基础的选举也无法保证特定的政治立场。联盟会随时提出一些不连贯的政策，因为它们试图要随机应变以吸引立法上的多数。模棱两可的、自相矛盾的、令人困惑的指令会让官僚们苦不堪言，因为他们要策略性地寻找出一种对策来不偏不倚地将它付诸实施。
以下三方面的因素决定了民主的社会治理方案并不能真正得到落实：其一，民主的制度并不真正支持民主，特别是它的“多数决”原则，即使在微弱多数的情况下也以代表全体的结果出现。事实上，当胜者宣称自己代表全体选民的时候，恰恰是违背甚至压制许多人的意志的。如果考虑到并不是全体选民都会参加投票的话，那么受到压制的就真正是多数了。其二，政治野心家在操纵民主，把民主这一形式作为可资利用的工具，他们在自己所控制的话语权的基础上，利用每一个开展民主活动的场合，利用每一个人行使民主权利的机会，通过诱导甚至控制的方式而使之成为达成自己目的的工具。其三，所谓政治家，无非是利益集团的傀儡，他们表面上声称代表广大选民，而在公共政策制定的过程中，真正代表的只是利益集团，反映的是利益集团的意志。出现这种情况，是形式民主发展的必然结果。我们看到，民主这一政治生活方式在近代社会的早期，特别是在中世纪后期，显现出了比王权或教权专制更为优越的品性。而且，当民主替代了王权或教权专制时，也确实是人类历史上的一次伟大的社会进步。然而，在工业文明的演化中，民主虽然走上了圣坛，成为信仰，获得了话语霸权的地位，但其在近代早期的那些伟大品性却日渐消逝。到了工业社会的晚期，民主曾经拥有的积极意义已经被消磨殆尽了。
（本文内容摘自《走向合作的社会》，中国人民大学出版社，2015年12月版。因微信功能所限，原书中的注释均未标注。）
张康之教授的《走向合作的社会》是一部立足于全球化、后工业化运动而构想未来社会的著作，在政治学、社会学和公共管理学的基础理论和基本原理方面都提出了诸多新见解。在该书中，作者提出，人类社会正处在从工业社会向后工业社会转型的运动中，这是一场只有从农业社会向工业社会转型才能够与之相比的伟大的社会变革运动。20世纪后期以来，人类之所以陷入 “全球风险社会”之中，遭遇危机事件的频繁造访，都是这场历史性的社会转型运动所致，它使工业社会所建构起来的制度模式、治理方式和行为模式都陷入了失灵的境地。在这种情况下，作者探讨了人类走向合作社会的可能性路径，努力从20世纪80年代以来的社会变动中去发现支持社会变革的新因素，并从制度、社会治理方式以及人的行为模式等方面描绘了社会变革的前景，提出了基于信任的合作治理理论，展现了对合作社会的基本构想。