重磅新书首发|《公共行政学经典》:由经典组成的经典

由杰伊•M.沙夫里茨（Jay M. Shafritz）教授领衔主编的《公共行政学经典》一书，是一部贯穿公共行政学百年发展历程的经典论著选集，堪称“由经典组成的经典”。自1978年初版以来，该书一直畅销不衰，被国内外公共行政学科的学习者和研究者广泛采用，已成为公共行政领域的必读经典。

2004年，人大出版社首次推出该书的英文影印版（第四版），但中文翻译版由于各种原因，始终难产。近日，在译者、编辑和版权相关工作人员等多方的共同努力下，《公共行政学经典》一书的简体中文版终于问世了！本文选摘了该书第4篇导言中的部分内容，论述了20世纪60年代末开始在美国出现的“公共行政的窘境”，以及当时美国公共行政学界对代表性官僚制和文官制度改革的再认识。摘自《公共行政学经典（第七版•中国版）》（杰伊•M.沙夫里茨、艾伯特•C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社2019年版，有删改。

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公共行政的窘境

1960年代初期，美国各级政府的公共行政以及学术界有一段快速扩张和巨大变化的时期，但这种扩张和变化并未持续下去。这十年结束于一种可疑的气氛中，而此种气氛则由许多因素造成，包括越南战争、新发现的公共雇员和研究人员的好战精神、更为复杂的顾客群体的出现以及尚未实现的对平等就业机会和代表性官僚制想法的承诺。对于这些发展趋势的意涵，沃尔多在其于1968年在《公共行政评论》上发表的《革命时代的公共行政》（Public Administration in a Time of Revolution）一文中进行了探讨。就这些问题对公共行政的影响而言，这篇文章所做的分析也许就是最好的了。沃尔多后来还把它用作论述同样主题的一本书的标题：Public Administration in a Time of Turbulence (Scranton, Pa.: Chandler Publishing Co.,1971)。

但对于1960年代末的特征，远不能仅仅用由越战造成的社会动乱和公众不满来描述。1960年代，美国政治上的激进分子们的主要诉求之一就是“要还权于人民”，用行政上的术语来说，就是要求行政机构下放权力，当然，彻底的权力下放会造成无政府状态。考夫曼（Herbert Kaufman, 1922年生）于1969年在《公共行政评论》上发表的《行政分权与政治权力》（Administration Decentralization and Political Power）一文（入选《公共行政学经典》）中，对此种现象的交织影响进行了分析。对于权力下放，他主要关注的是领导力、官僚代表性以及中立性思想等问题。

考夫曼认为，现代社会极其复杂，需要新的代表性模式，这不仅涉及民众参与问题，也涉及行政机关的回应性问题。考夫曼的看法是正确的。他认可这样一种观念，即行政性分权能够使当地居民或政府在公共政策制定中具有更大影响力。但是，行政性分权也会产生很多其他的问题和冲突，包括可能会干扰国家对经济和社会公平的追求、可能会在地方政府与项目计划之间产生竞争，以及可能会出现由于政府低效运行而导致规模经济缩小的现象。

在1960年代这个发生了巨大变革的时期，还出现了另外一个批评声音，那就是洛伊的批评。他在《自由主义的终结：意识形态、政策和公共权力危机》（The End of Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis of Public Authority）一书中，对现代民主政府广泛地给以抨击，并对利益集团多元化的麻痹效应给以谴责。洛伊宣称，公共权力被分割给各个私人利益集团，造成一个软弱无力的分权化政府，无法有效地制定和执行长期规划。这些强有力的利益集团竭力提升私人目标，而缺乏促进公共利益的竞争动力。于是，政府没有成为一个能够在相互冲突的价值观中做出艰难选择的公共机构，而是成为一个利益集团的控股公司。利益集团、相关政府机构以及有关立法委员会结盟，促进各种各样的利益。洛伊否认赫林及其他利益集团理论家在他们推进利益集团多元化过程中看到的那些所谓的优点或美德。总的来说，洛伊呈现给我们的是一份对行政过的控诉书，他基本上把那些在此过程中负责管制的行政机构视为被管制者的保护人。

洛伊的批评性分析，因其准确性和洞察力而广受欢迎，不过他提出的矫正措施却因回归到法律或宪政民主（他称之为“司法民主”）上而被认为不切实际。尽管利益集团多元化缺陷明显并且时常对现代政府产生麻痹作用，但似乎也没有什么立刻可以取而代之的好办法。不过，就战后时期直到1960年代这段时间而言，洛伊的著作是一个非常合适的墓志铭。

在经历扩张发展、充满希望和巨大变革的近25年里，公共行政遇到的障碍和限制——包括内部的和外部的——都是新的。到1960年代末期，公共行政的有些思想，在大社会计划的许多项目失败、水门惨败和首位总统辞职、越南沦陷以及肆虐许多州和地方政府的日渐升级的财政危机的余波中，受到了严重冲击。当时，一个自我反省和改革的议程正在形成当中，它将在接下来的十年中重塑公共行政。

到1970年代初，公共行政学科和专业出现了许多严重的问题。沃尔多已经注意到公共行政处在“一个革命的时代”，他利用其担任《公共行政评论》主编的地位以及雪城大学马克斯韦尔学院的资金支持，召集了一个由年轻学者们参加的会议。会议于1968年在雪城大学的明诺布鲁克会议中心举行（因而会议被称为“明诺布鲁克会议”）。会议论文随后于1971年结集出版，这就是著名的《走向新公共行政：明诺布鲁克的观点》（Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective）一书，主编由时任《公共行政评论》总编辑的马里尼（Frank Marini, 1935年生）担任。

明诺布鲁克会议的目的就是要辨识什么与公共行政有关，什么与公共行政无关，以及公共行政学科如何做出改变以应付1970年代的挑战。弗雷德里克森（H. George Frederickson, 1934年生）在其论文《迈向新公共行政》（Toward a New Public Administration）（入选《公共行政学经典》）中呼吁在公共服务供给中实现社会公平。弗雷德里克森的论文以多种方式对“新公共行政”运动做了概括，呼吁他所称的第二代行为主义的东西，也就是说，行政要对公众更具回应性、更具规范性、更具顾客导向性——但仍要更具科学性。总的来说，新公共行政呼吁行政官员要具有前瞻性，心中渴望实现社会公平，而不是传统上冷淡、中立和螺丝钉似的官僚。对于这样的一种呼吁，虽然实践者寥寥无几，不过讨论者却芸芸众多。

弗雷德里克森和其他新公共行政理论家的一个研究重点就是组织理论和行为。在1970年代期间，组织，尤其是组织的分权结构，受到越来越多更为深入和细致的研究。早在1960年代，劳动力专业化程度的不断提升，使得组织安排和社会安排的临时性问题凸显出来，那时本尼斯就已经开始撰写有关这方面的论著。莫舍1971年在《公共行政评论》上发表了《临时社会中的公职人员》（The Public Service in the Temporary Society）一文，文中他就将本尼斯的“临时性社会”（temporary society）作为预设前提，对公共组织的运行方式和行政官员的管理方式提出了一种新看法。

对代表性官僚制和文官制度改革的再认识

金斯利曾与人合著有《公共人事行政》（Public Personnel Administration）一书（第一本完整的与公共行政相关的教科书），1944年又出版了一本基于史实分析的著作，即《代表性官僚制：对英国文官的一种解读》（Representative Bureaucracy: An Interpretation of the British Civil Service）。1967年，克里斯洛夫（Samuel Krislov,1929年生），一位宪法学者，详细地阐述了金斯利关于被统治者代表性原理的治理型官僚制概念。克里斯洛夫在《就业于联邦政府的黑人》（The Negro in Federal Employment）一书中，探讨了“代表在象征意义上所具有的种种好处”，并因此给那场最充分地表达了公民在政府中就业的权利运动之目标赋予一个名称：代表性官僚制。

克里斯洛夫后来在1974年的著作中，书名同样是《代表性官僚制》（Representative Bureaucracy）（部分内容入选《公共行政学经典》），探讨了功绩制度、人才选拔和社会公平等问题。克里斯洛夫更为直接地问道：任何官僚机构，如果不能代表社会各界的话，那它还怎么会有合法性和公信力？所以，“代表性官僚制”这个短语——意味着所有社会群体都有权参与到其治理机构中来——在很大程度上要归功于克里斯洛夫。随着时间的推移，这个短语甚至发展出一个规范性要求，即所有社会群体各自在官僚机构中占有的职位数应该按照其人口占总人口数的比例来配置。而且随着1978年《文官改革法》的通过，它正式地变成了联邦政府的一项政策。该法“要求各个机构采取措施，在联邦所有职业以及各个等级层次上消除妇女和有色人种低于相应比例要求的现象”。在该法的九项功绩制原则中，进一步具体体现了代表性的要求。

联邦层次通过的文官改革立法，也许是公共行政在卡特总统任期内的最大亮点。卡特推行的改革并非都给人以希望。好多改革都夹杂着当前人事实践中某些不正常的或功能失调的程序：华而不实的绩效评估、职级的过度分化以及对绩效不良雇员过低的解职率。但公共行政能够超越这一点，它不只是把重点放在现代化上，还要放在专业精神上，关注“应当如何管理行政机关及其行政机关有何任务和责任”这些更大的问题。公共人事行政，自最初文官改革运动取得成就以来就一直处在一种闭目塞听和停滞不前的状态中，但在1960年代却恢复了生机，体验着浴火重生的感觉。1968年，弗吉尼亚大学的莫舍推出其经典著作——《民主与公职》（Democracy and the Public Service）一书。该书对美国文官制度的历史与演进以及不断增长的专业主义对其影响进行了深入探讨。莫舍认为，正是如下因素推动着这种复兴：公共雇员工会的爆炸性增长、平等就业机会的叙述以及对一支更为复杂与更加专业的劳动力队伍的管理和激励的需求等。

急剧的变化就要发生也的确发生了。到这十年行将结束的时候，《文官改革法》在1978年获得通过，该法将美国文官委员会一分为三：人事管理局（Office of Personnel Management）、功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board）和联邦劳工关系局（Federal Labor Relations Authority）。在各级政府，那个既作为功绩制守护者也作为个体雇员权利保护者的文官委员会的理想典范，行将让位于只对辖区行政首长负责的人事主管。雇员利益从今以后也会由准司法性质的功绩制审查委员会或工会自己来保护。公共部门工会也发生了变化。随着越来越多的州和地方政府采用集体谈判制度，雇员关系也就有了一个全新视角。公共部门罢工，甚至是非法罢工，也将会发生，对传统典范构成的巨大挑战具体体现在公职概念中。

（本文选摘自《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨、艾伯特·C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社2019年版，有删改。）

公共行政学经典（第七版•中国版）

杰伊•M.沙夫里茨 艾伯特•C.海德 主编

刘俊生（中国政法大学）译校

中国人民大学出版社

148.00元

• 经典著作，长销不衰：本书英文原著于1978年首次出版，被国内外公共行政学界广泛采用，畅销40余年，经久不衰。

• “由经典组成的经典”：本书选编的论著均在公共行政学百年发展历程中产生过重要影响，且至今仍然具有重要的参考价值，因此，本书可以说是一部“由经典组成的经典”。

由杰伊•M.沙夫里茨教授领衔主编的《公共行政学经典》一书是一部贯穿公共行政学百年发展历程的经典论著选集，自1978年初版以来，被国内外公共行政学科的学习者和研究者广泛采用，已成为公共行政领域的必读经典。在公共行政学的百年发展历程中，有许多杰出的研究者为推动公共行政学科的发展做出了巨大贡献。从公共行政学科初创时期的代表人物威尔逊、古德诺，到20世纪中期的西蒙、沃尔多，再到20世纪后半叶的弗雷德里克森、罗森布鲁姆，他们的代表性作品不仅反映了公共行政学科发展的历史脉络，也代表了当时公共行政学科发展的理论前沿。本书对上述代表性人物的代表性作品进行了精心选编，选录了公共行政学百年发展历程中39篇极具代表性和影响力的经典论著，分别涉及公共行政学科、公共行政的政治系络、官僚制、组织理论、人力资源管理、预算过程、公共管理、公共政策和分析、项目评估、公共服务伦理等10个主题。

本书作者

杰伊•M.沙夫里茨（Jay M. Shafritz）美国匹兹堡大学公共与国际事务荣誉退休教授，曾执教于科罗拉多大学丹佛分校、休斯敦大学明湖分校、纽约州立大学奥尔巴尼分校、伦斯勒理工学院等多所大学。在公共事务、组织理论、管理学等领域著（编）有《公共行政导论》《公共行政学经典》《组织理论经典》《公共政策经典》《政府人事管理》等著作数十部，其中，《公共行政学经典》为其代表作品。

艾伯特•C.海德（Albert C. Hyde）美国布鲁金斯研究院公共政策教育中心前高级顾问，曾在匹兹堡大学、旧金山州立大学、休斯敦大学、印第安纳大学等校执教，还曾供职于美国国务院和纽约州立法委员会。著（编）有《政府预算：理论、过程和政治》《公共行政学经典》等。

本书目录

第1篇 早期的声音和20世纪的前1/4 （1880年代—1920年代）

第1篇 引言

1.行政之研究 伍德罗·威尔逊（1887）

2.政治与行政 弗兰克·J.古德诺（1900）

3.城市管理问题 简·亚当斯（1904）

4.科学管理 弗雷德里克·W.泰勒（1912）

5.各州预算改革运动 威廉·F.威洛比（1918）

6.官僚制 马克斯·韦伯（1922）

7.命令的发布 玛丽·帕克·福莱特（1926）

第2篇 从新政到20世纪中期（1930年代—1950年代）

第2篇 引言

8.组织理论按语 卢瑟·古利克（1937）

9.总统行政管理委员会报告 路易斯·布朗洛 查尔斯·E.梅里亚姆 卢瑟·古利克（1937）

10.科层结构与个性 罗伯特·K.默顿（1940）

11.预算理论的不足 小V.O.基（1940）

12.人类动机理论  A.H.马斯洛（1943）

13.行政格言 赫伯特·A.西蒙（1946）

14.行政国家：结语 德怀特·沃尔多（1948）

15.吸纳机制 菲利普·塞尔兹尼克（1949）

16.企业的人性面 道格拉斯·莫雷·麦格雷戈（1957）

17.渐进决策科学 查尔斯·E.林德布洛姆（1959）

第3篇 从肯尼迪到文官制度改革（1960年代—1970年代）

第3篇 引言

18.组织和系统观念 丹尼尔·凯茨 罗伯特·L.卡恩（1966）

19.通向PPB之路：预算改革的不同阶段 艾伦·希克（1966）

20.未来的组织 沃伦·本尼斯（1967）

21.政策分析师：公职中的一种新型职业角色 耶海兹克尔·德罗尔（1967）

22.官僚机构的生命周期 安东尼·唐斯（1967）

23.把政策分析从PPBS中拯救出来 阿伦·威尔达夫斯基（1969）

24.行政分权与政治权力 赫伯特·考夫曼（1969）

25.冗余、理性和重复与重叠问题 马丁·兰多（1969）

26.迈向新公共行政  H.乔治·弗雷德里克森（1971）

27.水门事件：责任政府之意涵 弗雷德里克·C.莫舍等（1974）

28.代表性官僚制 塞缪尔·克里斯洛夫（1974）

29.组织衰退与精简管理 查尔斯·H.莱文（1978）

第4篇 从里根到后再造运动（1980年代—2000年代）

第4篇 引言

30.公共管理与私人管理：二者在所有不重要的方面基本相同吗?  格雷厄姆·T.艾利森（1980）

31.街道机构：街道官僚的关键作用 迈克尔·利普斯基（1980）

32.处于不确定和不稳定中的公共预算 娜奥米·凯登（1981）

33.民主与公职：雇员工会 弗雷德里克·C.莫舍（1982）

34.公共行政理论和三权分立 戴维·H.罗森布鲁姆（1983）

35.行政伦理之可能性 丹尼斯·F.汤普森（1985）

36.私有化局限之探讨 罗纳德·C.穆尔（1987）

37.了解组织文化  J.史蒂文·奥特（1989）

38.公共服务中的伦理挑战 卡罗尔·W.刘易斯（1992）

39.从烦顼程序到结果：创造一个少花钱多办事的政府 美国国家绩效评估委员会（1993）

附录 美国公共行政大事记

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