本文为张成福教授为《公共行政的精神》一书所撰写的译者前言，对新公共行政运动及其旗手弗雷德里克森教授关于“社会公平”价值的学术思想进行了精彩的评述，极具启发意义。本文选摘自《公共行政的精神》（H.乔治·弗雷德里克森著，张成福等译），中国人民大学出版社，2013年1月。
公共行政的精神（中文修订版）
H.乔治·弗雷德里克森 著
张成福 刘霞 张璋 孟庆存 译
2013年1月
《公共行政的精神》一书是刚刚故去的美国知名公共行政研究者弗雷德里克森教授的代表作品之一。该书最早于2003年由中国人民大学张成福教授引介给中国读者，在人大出版社出版了第一个简体中文版。该书在市场上曾经一度脱销，以上百元乃至二三百元的绝版书价格出售。近期，在各方的努力下，这部被译者张成福教授称为“微言大义”的著作终于得以重印上市。该书重印上市版本在京东预售，长按并识别下方二维码即可购买。
20世纪60年代，在整个世界范围内，充满着动荡和变革的压力。公共行政，作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，回应新的挑战。在当时，人们对公共行政提出了许多的批评，如：回避时代的主要问题；在建构新的观念和理论方面无所作为；充塞在公共行政领域的是60年代之前的观念、概念和理论；对于社会和组织的变革关注不够；过分信赖专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思；对于公民的需要和要求以及政治的回应性关注不够；对于政府和行政的作用盲目乐观。 新公共行政：明诺布鲁克的观点
1968年，在公共行政学大师沃尔多（D. Waldo）的倡导下，一帮年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心（Minnowbrook Conference Center, Syracuse University），彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战和问题，研究公共行政未来发展的方向和远景。【沃尔多教授当时发现，主导公共行政话语霸权者主要是年长的人，而年轻学者鲜有发表主张的机会，公共行政的研究出现了“代沟”，而公共行政研究的未来取决于年轻的一代。出于这种历史的责任感，沃尔多教授组织了这次以年轻学者为主的会议。沃尔多教授的风范由此可见一斑。】这次会议，标志着新公共行政理论和学派的诞生。 在这次会议中所发表的论文和评论，都收集在马芮尼（F. Marini）所编的《走向新公共行政：明诺布鲁克的观点》一书中。新公共行政的主要特征为： 主张入世的公共行政。 传统的公共行政建立在技术理性的基础之上，这种做法局限了行政的视野和活力，导致公共行政成为盲动的理论。因此，公共行政应重视规范反思的作用，并执著于基本价值的考虑。公共行政的研究应该走出象牙塔，研究动荡时代的效果问题，研究社会所面临的问题，研究公共行政的实践者所面临的问题。采用后逻辑实证主义。 传统的公共行政的方法论乃是逻辑实证主义（positivism），重视的是经验理论（empirically based theory）的建构，主张价值中立（value free）的公共行政。新公共行政重视价值在公共行政研究过程中的作用，重视规范性的判断与反思。当然，新公共行政并不否定逻辑实证主义，而是主张运用其科学与分析的技术，从而有助于分析、试验和评估公共政策。适应动荡的环境。 新公共行政学者认为，变革乃是公共行政的重要特征之一。因此，新公共行政应该修正传统公共行政的那种遗世而孤立、忽视环境影响的理论观点。新公共行政要面对动态的社会、政治环境，并在此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，建立有机式的、动态式的公共行政。 发展新型的组织形态。 基于入世、对抗和动荡环境的考虑，传统的官僚组织无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态。为此，行政学者可哈特曾提出协和式组织模式(consociated model)。建立受益者导向的公共行政。 新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益。公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷德里克森教授和马芮尼教授的回顾，新公共行政的历史性影响在于：公共行政的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议题和政策的建议；公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公正；公共行政从价值的中立到思考公共行政的价值和信仰问题；政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点；变革而非成长成为公共行政重要的理论问题；有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到质疑和批判；虽然多元主义长期以来被人们用于解释公共权力的运作，并视为有效的制度设计，但它已经无法成为公共行政实践的标准。很显然，从历史发展的视野来看，新公共行政无疑是公共行政历史发展上的一个里程碑，任何研究和了解公共行政历史发展的学者都不应否认其价值。
弗雷德里克森：新公共行政与社会公平
在新公共行政发展的历程中，弗雷德里克森教授一直起着核心的作用。在我看来，如果说沃尔多教授是新公共行政的倡导者和领航者，那么弗雷德里克森教授就是新公共行政运动的先锋者，甚至于一直在扮演旗手的角色。在1968年的会议上，他发表了《走向新公共行政》一文，在这篇论文中，他首次把“社会公平”的价值引入公共行政。他对建立在逻辑实证主义基础上的公共行政进行了批评，他认为，传统的或者古典的公共行政追求下面两个问题的答案：我们如何以现有的资源提供更多更好的服务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的水准（经济）？新公共行政加 上另外一个问题：这种服务能够促进社会公平吗？ 社会公平价值的提出，在某种程度上保证着公共行政典范的变化。 1980年，弗雷德里克森总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》 （New Public Administration ） 一书。在这本新公共行政的扛鼎之作中，他系统地阐述了新公共行政的理念和主张。传统的公共行政把有效率地、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准确和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。
新公共行政
H.乔治·弗雷德里克森 著
丁煌 方兴 译
2011年2月
在他看来，社会公平是一个包含着一套价值偏好、组织设计偏好和管理风格偏好的词汇。社会公平强调政府服务的公平性；社会公平强调公共管理者的决策责任和项目执行的责任；社会公平强调公共管理的变革；社会公平强调公共行政要回应公民的需要而不是公共组织本身的需要；社会公平强调公共行政的研究、教育应该体现多学科的、应用的和解决问题的特质。 除了强调社会公平之外，弗氏所积极主张的新公共行政还有其他重要之处。 第一，他抛弃了传统公共行政的政治—行政二分法，认为公共管理者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致力于实现良好管理的价值，也要信奉和致力于实现社会公平的价值。第二，公共行政要积极致力于社会的变革，要试图消除那些阻碍实现社会公平的政策和结构。第三，公共行政要支持建立取代传统官僚组织的新型组织形态，分权化、分散化、责任的扩大、对抗、顾客参与等等都是这种新型组织的要素特征。第四，新公共行政主张强有力的政府。公共管理者不仅要有效率地执行立法机关的指令，而且要影响和执行那些旨在改善全体人民生活质量的政策。第五，新公共行政主张参与的行政，这种参与既包括政府雇员的参与，也包括公民对公共事务的参与。第六，新公共行政的方法论是后逻辑实证主义，或者是后行为主义（post- behavioralism）。与实证主义和行为主义不同，新公共行政强调公共行政的“公共性”。新公共行政的主张者不是反实证主义者或者反科学主义者，在他看来，科学理性乃是实现更高目的的手段，也是十分重要的。自从弗氏的《新公共行政》出版以来，公共行政的发展无不受其著述和思想的影响。自此以后，弗雷德里克森教授一直以入世的精神、批评的精神和人文主义的精神关注着公共行政领域的一切变化和发展，发表了一系列有影响力的经典论文和著作，如《公共行政与社会公平》（1989）、《走向公共行政的公共理论》（1989）、《新公共行政与政府再造运动之比较》（1997）、《公共行政的精神》（1997）等。
新公共行政与新公共管理的异同
从20世纪80年代起，新公共管理理论成为一种时髦的理论，企业型政府也大行其道。弗氏再次从诠释理论和批评理论的立场出发，对新公共管理和企业型政府提出了批判。在他看来，用企业型政府的方法解决政府出现的问题根本是牛头不对马嘴，并不是解决政府问题的良法， 因为：以节省经费来达成良好政府的承诺是简单的和误导的；政府不是市场，市场已经造成了大量的社会问题，必须停止把政府视为市场的错误思考方式；公民不是顾客，是主人，顾客至上的政府再造运动摧毁了公民神圣的观念；政府的真正问题在于权力和政治，而不能归罪于政府公务员；民营化、市场化和放松管制会导致更大的腐败。因此，他认为政府问题的解决之道在于更多的政府，而不是更少的政府。 1997年，弗雷德里克森教授发表《新公共行政与政府再造运动之比较》一文，对新公共管理主义进行了深刻的批判，认为所谓的新公共管理只不过是新瓶装旧酒。他分析了二者的异同： 关于变革的观念。 新公共行政和新公共管理都主张变革，但变革的观念和主张不同。新公共行政主张变革的理由是：过分信任官僚体制的专业知识和组织能力，但没有质疑官僚体制的运作能力；主张追求适应性变革，适应动荡的环境；官僚体系对公民的要求缺乏回应；过分信赖官僚体系的所作所为。而新公共管理主张变革的理由是：官僚体系已经瓦解；主张创新和企业家行为；强调对顾客授予权能；把官僚服务转变为个人授能。关于相关性、回应性和授能。 新公共行政和新公共管理都强调回应性、相关性和授能的价值，但是，新公共行政回应和授能的对象是公民，而新公共管理回应和授能的对象则是顾客；新公共行政致力于公平与有效的公共服务，重视公共行政的伦理，特别是人道主义和社会公平的伦理，但在新公共管理那里，公共服务是空洞的。关于理性的理论。 二者都认为政府的理性角色应该是掌舵者而不是划桨者，但新公共行政所主张的理性是“折中理性”（buffered rationality），而新公共管理所主张的理性是“工具理性”；新公共行政不强调政治与行政的分离，而新公共管理则主张分离；新公共行政强调政府的导航功能，未来的方向是“公民社会”，而新公共管理虽然强调导航的功能，但未来导航的方向则是更大的生产力；新公共行政是把政治与行政结合起来的治理理性，而新公共管理则是把政治从行政中分离出来的治理理性。组织设计。 二者都强调组织设计的分权化、扁平化、公私伙伴关系等，但是，新公共行政采取的是制度论的观点，主张服务的提供和更多的管理，而新公共管理则采取解构制度的观点，重视诱因结构、契约监督和管理创新的发展。管理与领导的理论。 二者都强调民主与参与的领导与管理，但是新公共行政主张授权团队，主张政府工作的中心由政府内部转向外部关系，主张公平与正义的公共行政；而新公共管理则主张权力下放到员工，主张企业型政府，主张效率与效果的公共服务。认识论、方法论与价值议题问题。 二者在价值议题方面都十分重视更佳的、更创新的、更具创造力的或者更敏感的管理，都重视组织结构与设计的重要性。但是，在认识论和方法论方面，新公共行政基本上是反实证主义的，是反行为主义的，在价值议题上，关注的是政治、民主政府、多数统治与利益团体等政治性议题；而新公共管理不重视认识论和方法论问题，在价值议题方面，也不关心政治议题，关心的是与政治无关的管理议题。
《公共行政的精神》：公共行政的信念与价值
笔者主持翻译的弗雷德里克森的著作《公共行政的精神》，是他继《新公共行政》之后，在新的历史环境和条件下，进一步阐述公共行政重大理论和现实问题的著作。正如作者本人所说的那样，《公共行政的精神》一书涉及了当代公共行政所面临的一些亟待解决的问题，如如何有效和公平地管理的问题，但是，它更关注的是当代公共行政领域内所面临的重大问题，即公共行政的信念、价值和习惯问题。 这些问题包括：如何界定公共行政的公共性？如何在民主政治的背景和框架内实现有效率的公共行政？如何平衡效率、经济和公平的价值？如何实现符合伦理要求的公共行政？为什么公民精神对公共行政是至关重要的？ 《公共行政的精神》一书的微言大义，核心体现在作者所阐述的公共行政的新原理之中，这些新原理包括： （1）公共行政的前辈们明智地选择“公共行政”而非“政府行政”一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式及表现。
（2） 公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共性质的（包括政府、准政府的及非政府）机构。
（3）公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值。
（4） 公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践的领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。
（5）我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。
（6）在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。
（7）无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。
（8）公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。
笔者在20世纪80年代中叶开始学习和研究公共行政，在那个时候，便认真地拜读了弗雷德里克森教授的文章和著作，在读其著作的时候，总是有一种心灵震撼的感觉。自己一直有一个愿望，希望把他的著作翻译为中文，希望更多的学人分享其智慧。我一直认为，弗雷德里克森所提出的这些公共行政的重大问题，是跨越国界的，也是中国公共行政的理论研究者和实务工作者需要认真思考和反思的问题。 在我看来，以弗雷德里克森教授为旗手的新公共行政的发展过程，是公共行政寻找其灵魂之旅。翻译《公共行政的精神》的过程，对自己而言，也是一次涤荡灵魂之旅。 （本文选摘自《公共行政的精神》（H.乔治·弗雷德里克森著，张成福等译），中国人民大学出版社，2013年1月。）
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