纪念|弗雷德里克森：迈向新公共行政
2020年7月24日，美国知名公共行政学者H.乔治·弗雷德里克森（H. George Frederickson）教授去世，享年86岁。中国人民大学出版社特编发此文，纪念这位杰出的公共行政研究者。弗雷德里克森教授是人大出版社《公共行政的精神》《新公共行政》两部重要著作的作者，同时也是“公共行政与公共管理经典译丛”编委会的学术顾问。在本文中，他以简明扼要的方式阐述了他所奠基和推动的新公共行政理论的核心观点和重要主张，向读者阐明了何谓新公共行政。本文摘自《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨等主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年8月。
这是一篇关于新公共行政（New Public Administration）的论文，我已经充分认识到了其风险所在。本文有三个目的：其一是要说明我对新公共行政的理解并对明诺布鲁克会议（Minnowbrook Conference）——新公共行政概念形成于此次会议上——有关新公共行政的观点进行综述；其二是要说明此种理解与综述如何与公共行政思想和实践的大千世界联系起来；其三是要说明新公共行政对组织理论意味着什么以及组织理论对新公共行政意味着什么。
将“新”这个标签贴在任何东西上都是一件有风险的事情。若想赋予观点、思想、概念、范式、理论以崭新的意义，那就是具有双重风险。那些宣称新思想的人很容易把前人的思想视为过时的或者幼稚的，而这些作者们也往往会做出防御性的回应，他们会说，“除了用新的词汇对我们的早先思想进行包装外，所谓的新思想真的没有什么新意”。所以，我应接受此类警告。新公共行政的基本内容和观点，不仅早已得到柏拉图、霍布斯、马基雅弗利、汉密尔顿和杰弗逊等先驱者们的认可，而且也得到了现代行为理论家们的认可。新意表现在布料的编制方式上，未必表现在其所使用的丝线上，而且表现在有关正确使用布料——无论有多旧——的理由上。
公共行政这块布料所用丝线众所周知。考夫曼把这些丝线总结为三种基本价值追求：代表性、政治中立能力和行政领导力。不同时期对这些价值的强调会有所不同。杰克逊时代主要强调代表性。改革运动时期最终反了过来，主要强调政治中立能力和行政领导力。随着对新代议模式（new modes of representativeness）的探索，我们对这三种价值都表示厌恶。
也有学者认为，公共行政中发生的变化类似于一种发生于行政效率与政治回应性之间的零和博弈（zero-sum game）。也就是说，提高效率就会自然降低政治回应性。我们似乎正在进入这样一个时期——追求政治回应性就必须以降低行政效率为代价。
刚刚提到公共行政价值二分法和三分法两种模式，作为概括总的来说没什么不对。但这些概括有所不足，从而使得这些价值模式无法解释广泛发生于公共行政内部的且有时还十分微妙的变化。另外，此种概括也解释不了超越其范围的那部分公共行政。通过说明新公共行政对于组织理论意味着什么，就可以丰富和充实这些概括。但有必要先简要介绍一下本项研究中所使用的新公共行政概念之含义。
教师就是要发现和传播知识，这就是教师的基本目标及其十分便捷的理论阐释。警察就是要执法，公共卫生机构是通过与疾病做斗争而延长人们的寿命，当然还有消防员、环卫工、福利工作者、外交官、军人等等。所有这些人都受雇于公共机构，并且每个职业或专业都有自己的一组特定目标，因此也有各自的理论阐释。
那么，何谓公共行政？公共行政的目标和理论阐释是什么？
传统上，人们常常认为公共行政就是对上述各种服务事项进行有效的、经济的和协调的管理。重心一直放在顶层管理上（可以用城市管理作为一个例子），或者放在基本的辅助性行政工作上（预算、组织与管理、系统分析、计划、人事、采购等工作）。公共行政理论阐释通常就是良好管理，此处的“良好”就是更有效或者更经济。新公共行政在传统目标和理论阐释上增加了社会公平（social equity）。传统或者经典公共行政试图回答以下任意一个问题：（1）我们如何能够运用现有资源提供更多或更好的服务（效率性）？或者（2）我们如何能够通过花费更少的钱而维持我们的服务水平（经济性）？新公共行政在此基础上又添加了一个问题：此种服务促进社会公平了吗？
在这里，社会公平这个短语囊括了接下来的一组价值前提。总的来说，各级政府都具有歧视性行为，这十分有利于现有官僚机构及其特定的少数服务对象（农业部和那些大农场主就是很好的例子），而十分不利于那些手中没有政治和经济资源的少数族群（包括短工和长工在内的农场工人就是很好的例子）。其结果就是在经济空前发展的时代却持续性地存在着普遍失业、贫困、疾病、无知和绝望的现象。此种状况应该在道德上受到谴责，而且如果长期不予改变的话，就会对我们的政治制度或者任何政治制度的生存从根本上构成威胁。众多少数族群若持久性地处于不利地位的话，就会产生广泛的抗争。而抗争就会遭到镇压，镇压又会产生更大抗争，更大抗争又会遭到更大镇压，如此等等。公共行政若不能发起变革，设法矫正少数族群处于不利地位的状况，那它最终就很可能会被用来镇压这些少数族群。
由于各种各样的原因——也许最重要者莫过于立法委员会、针插不进的官僚机构、非民主性政党程序、联邦制度中那些更小政府在提高税收方面的非均等能力——代议民主程序现在的运行方式还是有问题的，对处于不利地位的少数族群的制度性歧视，这种方式要么无法纠正，要么只能在慢慢尝试中纠正。因此，社会公平包括旨在增加这些少数族群政治权力和提高他们的生活水平的各种活动。
沃尔多认为，公共行政学界从来就没有人能够令人满意地说明何为“政治”参与，何为政策参与，也就是说，没有人能够从理论上对这两种参与的意涵给以清楚解释。新公共行政要求恪守对社会公平的基本承诺，这意味着新公共行政将认真对待沃尔多提出的上述问题。政策执行二分法（policy-administration dichotomy）缺少一种经验证明，因为很明显的是，行政官员们既要制定政策也要执行政策。从经验上看而不单单乞求于理论概括的话，更为准确的说法应该是政策执行是不可分割的连续统一体（continuum）。新公共行政尝试以这样一种方式来回答这个问题：行政官员不是中立的。他们应当致力于良好管理和社会公平，要把良好管理和社会公平视为价值标准，视为必须要完成的事情，或者视为行政目标的理论阐释。
新公共行政要求恪守对社会公平的基本承诺，这还意味着它渴望参与到变革中来。简单来说，新公共行政试图改变那些在制度上阻碍社会公平的政策和结构。这并非为了变革而寻求变革，也非主张改变我们基本宪法框架中行政官员、政府最高首脑、立法议员各自的相对作用，或者主张改变我们宪法基本框架中司法机关的作用。教育工作者、农业工作者、警察以及其他类似的工作者都可以为变革做些事情，因为这样做可以强化他们的目标，可以抵制我们政府体系框架中所有威胁到这些目标的人。新公共行政同样会致力于寻求变革，以便强化其目标——良好管理、效率、经济和社会公平。
恪守对社会公平的承诺，不仅包括寻求变革，而且也试图找到那些具有持久灵活性或者具有日常变革能力的组织形式和政治形式。传统的官僚机构具有超强稳定之能力，事实上就是具有超稳定性。因此，新公共行政在寻找灵活结构的时候，倾向于试验修正或者倡导修正官僚组织形式。分权、委托、项目、合同、敏感性训练、组织发展、扩大责任、对质和顾客参与等在本质上都是具有反官僚性质的观念，这些观念刻画出新公共行政的特性。提出这些概念意在强调对官僚机构和政策施加变革，并由此增加实现社会公平的可能性。事实上，有位从教于美国最著名和最大公共管理硕士（Master in Public Administration）项目之一的教师，曾把MPA学位培养项目视为“用来培养组织发展的变革代理人或专家”。
其他的像计划项目预算制度、行政细目表（executive inventory）以及社会指数（social indicators）这样的一些组织观念，也都可以视为强化社会公平的方向性变革。人们几乎总是把这些变革看作良好管理（证明麦克纳马拉和PPB）的基本策略，因为人们知道从正面支持变革是不明智的做法。然而，事实上，PPB可以被用作变革的基本工具（在麦克纳马拉的案例中，人们企图对那些统一的服务项目实施控制，但这是在效率与经济的名义下进行的）。行政细目表可以用来改变特定官僚机构顶层管理者的品性，借此强化变革的可能性。社会指数意欲表明人们期待的社会经济环境之变化，人们寄希望于做出某些尝试，以便改善那些处于不利社会地位者的状况。【雷蒙德·A.鲍尔（Raymond A. Bauer）的《社会指数》（Social Indicators）一书中的论文表达了对一般“社会公平”的关切，这已经清楚地表明了这一点。】这三个概念表面上看来只是中立的或者仅具有良好管理的特性,但在此种表象之下，这些概念都是行政官员和政府首脑们尝试发起变革的工具。它们受到公共行政学界如此广泛的喜爱，也不足为奇。而且，在“多元论者”营地里的经济学家和政治学家们把诸如PPB这样的一些工具视为对其民主政体思想的根本性威胁，这也应当没什么值得大惊小怪的。虽然这三者就变革而言更加隐蔽，但PPB、行政细目表和社会指数与那些诸如敏感性训练、项目、合同、分权等这样的一些更具正面性质的变革技术都属于同类方法。所有这一切都是在促进变革，而变革则构成新公共行政之基础。
新公共行政恪守社会公平，这意味着一个强大的行政性或执行性政府——汉密尔顿称之为“充满活力的政府”。政府行政部门的政策制定权越来越受到人们的认可。另外，在政府行政部门中，现在正在形成一种全新的政治参与形式和政治代议形式，而且就重大决策而言，这种行政上的参与或代议形式与那种立法上的参与或代议形式一样具有重要作用。新公共行政不仅想方设法尽可能有效和经济地贯彻执行立法命令，而且还千方百计设法影响和实施那些能够普遍改善所有人生活品质的政策。假如行政机关成为主要政策制定领域的话，那就必然会由文官直截了当地发起政策倡导。新公共行政者有可能会成为社会公平的直接拥护者，他们无疑也会寻求服务对象们的支持。
传统公共行政强调的是发展和建设旨在处理社会问题的公共机构，不过它已趋向于将重点从问题转向机构。新公共行政则尝试重新聚焦于问题，并尝试思考解决问题的各种制度性途径。许多公共问题在性质上就十分棘手，像城市贫困、麻醉剂滥用、高犯罪率等公共问题皆为如此，我们对公共机构投入更多财力和人力而结果却似乎是把这些问题弄得更糟，这使得公共行政者对此投入抱有怀疑。因此，他们尝试着要么对这些公共机构实施变革，要么建立新的和更富弹性的机构——找到确实能够解决方案的机构。新公共行政关注国防甚于关注国防部，关注行政机关人力需求和社会就业需求甚于关注文官委员会，关注设计解决公共问题的备选方案甚于关注建立新机构。这些备选方案无疑具有某些可辨别的组织特性，也需要给以建设和维护，但要设法避免成为顽固不化的、不负责任的官僚机构，因为这种官僚机构本身就会成为公共问题，比我们本初设计用来改善的社会公共问题更大。
这场从强调机构的建设与维护转向强调社会异常现象的运动，在公共行政研究中有一个与之匹配对等的类似情况。最近一代研究公共行政的学者们，普遍接受了西蒙的逻辑实证主义及其提倡的基于经验的组织理论。这些学者将精力集中于像决策、角色和群体这样的一些普遍性概念上，目的在于构建一般性组织理论。此种研究在于从各种组织环境中抽象出共性行为。组织及其中的人都是经验指称的对象。研究成果通常是描述性而非规范性的，即便是规范性的，那也是如何从内部更好地管理组织的规范。这种研究，其主题首先是组织，其次就是组织类型——私人组织、公共组织和志愿组织。这一代学者的理论成就主要表现在两个方面，即决策理论和人际关系理论。这两种理论均被认为是行为主义和实证主义的，受社会学、社会心理学和经济学影响的程度，不亚于受政治学影响的程度。
新公共行政所主张的东西，最好把它说成是“第二代行为主义”。第二代行为主义者不同于其前辈，他们强调公共行政中的公共成分。他们虽然也承认尽可能科学地理解组织运作的行为方式和行为原因的重要性，但他们更感兴趣的却是组织对其服务对象的影响所在，以及服务对象对组织的影响所在。尽管他们对将自然科学模式应用于社会现象持不太乐观的态度，但他们既不是反实证主义者，也不是反科学主义者。在着力描述公共组织的行为方式时，他们不大可能把其行为主义当作理论基础。他们虽然更多地怀疑那些声称正在创造科学者的客观性，但也不想用其行为主义来装饰所谓的中立性。他们尝试利用其科学技能来帮助自己对备选政策和行政模式进行分析、试验和评估。总而言之，第二代行为主义者与其前辈相比，不太偏重于“一般的”，而较偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而较偏重于“规范的”；不太偏重于“机构导向的”，而较偏重于“服务对象影响导向的”；不太偏重于“中立的”，而较偏重于“符合标准的”。这在人们看来，仍然是科学的。
以上就是一位研究人员的观点，一个对新公共行政简短的而且获得大家认可的肤浅描述。即使此种描述只是部分正确，那也说明公共行政领域正在发生根本性的变化，此种变化对研究人员、实务人员乃至对一般性政府行为都明显具有非凡的意义。
（本文系《迈向新公共行政》一文的前面部分（全文约1/3的篇幅）。如需阅读全文，请参见《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨等主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年8月，312-326页。）
杰伊•M.沙夫里茨、艾伯特•C.海德 主编
刘俊生（中国政法大学） 译校
中国人民大学出版社
2019年8月
由杰伊•M.沙夫里茨教授领衔主编的《公共行政学经典》一书是一部贯穿公共行政学百年发展历程的经典论著选集，堪称“由经典组成的经典”。自1978年初版以来，被国内外公共行政学科的学习者和研究者广泛采用，已成为公共行政领域的必读经典。
在公共行政学的百年发展历程中，有许多杰出的研究者为推动公共行政学科的发展做出了巨大贡献。从公共行政学科初创时期的代表人物威尔逊、古德诺，到20世纪中期的西蒙、沃尔多，再到20世纪后半叶的弗雷德里克森、罗森布鲁姆，他们的代表性作品不仅反映了公共行政学科发展的历史脉络，也代表了当时公共行政学科发展的理论前沿。本书对上述代表性人物的代表性作品进行了精心选编，选录了公共行政学百年发展历程中39篇极具代表性和影响力的经典论著，分别涉及公共行政学科、公共行政的政治系络、官僚制、组织理论、人力资源管理、预算过程、公共管理、公共政策和分析、项目评估、公共服务伦理等10个主题。
公共行政的精神（中文修订版）
H.乔治·弗雷德里克森 著
张成福、刘霞、张璋、孟庆存 译
中国人民大学出版社
2013年1月
新公共行政
H.乔治·弗雷德里克森 著
丁煌、方兴 译
中国人民大学出版社
2011年2月
上述著作都出自人大出版社“公共行政与公共管理经典译丛”（弗雷德里克森教授担任该译丛编委会的学术顾问），译丛自2001年起已出版公共管理经典著作逾百种。点击文末“阅读原文”，可了解该译丛更多公共管理经典著作。
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