【教学与交流】缅怀乔治•弗雷德里克森教授专辑：公共管理与真正的创新

　　2020年7月24日，世界知名的“公共管理”领域研究专家、美国公共行政学家乔治·弗雷德里克森（H George Frederickson) 教授逝世，享年87岁。社会科学界失去了一位世界重量级优秀学者！本平台特此发布乔治·弗雷德里克森老师最近的英文论文，作为专辑，以此缅怀乔治·弗雷德里克森老师，祝一路走好！

　　乔治·弗雷德里克森（出生于1934年），南加州大学公共管理博士，先后就职于雪城大学（或称为锡拉丘兹大学）麦克斯韦学院，印第安纳大学公共与环境事务研究生院副院长，密苏里大学公共与社区服务学院的院长，东华盛顿大学校长兼任公共事务教授，堪萨斯大学（KU）公共行政学系的特聘教授。他曾任美国公共行政协会（ASPA）的主席，1979年被选为国家公共行政院士（NAPA Fellow)。

　　乔治·弗雷德里克森教授一生学术成果丰硕，新公共行政学派创始人，强调社会公平，从而将公共行政的天平从长期盛行的效率原则拉回到公平维度。他还组织了公共管理学界最为盛名的第二次明诺布鲁克会议，该会议每20年一次，具有划时代意义。

公共管理与真正的创新
———退休讲座系列之第四讲的讲稿

乔治·H·弗雷德里克森

2013-5-22

图片来源：堪萨斯大学网

（文献来源：Frederickson, H. G.(2013), Public Management and Authentic Innovation）. 

创新(innovation)

公共部门的创新是良好的民主管理的结果。私营部门的管理式创新和和公共管理部门的可持续创新是两种不同的创新模式。可持续创新强调尝试和实验，践行高度分权、高度民主和注重沟通的领导力。公共组织必须要打破创新和排名、奖励、地位之间的联系，并把注意力集中在真正的可持续创新上。

对公共和非营利领域研究最透彻的当属保罗·C·莱特的《可持续创新》( Sustaining Innovation) 。他将公共和非营利领域的创新定义为“一种创造公共价值并挑战流行哲学的行为”，把创新型组织定义为“一种结构性的、能使创新更容易和频繁的组织”。他在明尼苏达州挑选了26 个有创新纪录的机构，进行了历时5 年的实地考察和访谈。其中包括8 个政府机构和18 个非政府机构: 从大的州政府部门到微型非营利机构，到郡政府中或新或旧的部门，到捐赠充足或依赖拨款的组织。研究发现，许多幸存的创新机构都是侥幸逃脱了上下级之间的汇报链条、统一命令和控制幅度的产物。传统智慧告诉我们，组织应该重组并化等级为扁平和重绘图纸以确保结构协调，但即使没有结构重组，现存的大多数创新型组织也能运行良好。这26 个机构的领导者几乎都洞悉人性。他们为创新而重新设计工作，也确信组织系统能控制损失。莱特称之为“审慎的乐观主义”。创新型组织不需要完美，它犯了许多错误，但仍然取得成功。莱特发现，创新没有捷径可走。真正新颖而能存活的制度创新，是通过践行组织的民主管理来实现的。可持续创新的成功，是基于四个核心价值: ( 1) 信任员工、客户和合伙人; ( 2) 忠于组织使命和决策者; ( 3) 严格的内部管理和效果考评; ( 4) 坚信组织目标能够实现。在莱特看来，创新是良好的民主管理的结果，而非尝试直接实施管理创新的产物。

创新的扩散(diffusion)

公共管理不是对创新的管理，而是对创新扩散的管理。上述商业创新和公共及非营利组织创新的研究，以及其他关于组织创新扩散的研究，共同形成了一个创新及扩散的模式。该模式显示，创新可能是组织和管理的结果，但正如莱特所说，管理式创新和可持续创新之间没有逻辑联系。两者均重视组织使命、鼓励冒险、容忍失败、注重成果与绩效、推崇新思想或思想竞争和强调客户。其差异在于，管理式创新强调传统的战略规划、模仿其他创新、目标澄清、秩序、领导愿景和咨询师的建议。而可持续创新可能出现在不那么有序、甚至无序的工作环境中。这种创造性的场所避免了过分强调规划，反而强调尝试和实验，践行高度分权，员工掌控工作过程，及时决策、高度民主和注重沟通的领导力。简言之，一种假设认为，创新是能被管理的; 而另一种则认为，如果组织管理恰当的话，自然就会产生创新。

管理式创新和可持续创新

下面对管理式创新和可持续创新范式的假设及其应用进行一个简单比较。

组织和重组

关于创新的研究表明，创新更易出现在弹性、宽松的制度环境中。几乎没有证据显示，管理式创新模式会产生分权和工作的自主性。关于重组，众说纷纭。管理式创新模式的支持者倾向于描述、鼓吹和实施重组来实现创新或创新扩散。关于机构行为的研究显示，作为组织适应的循环往复过程，成功、持久的重组只有在它持续有效( well along) 之后才会得到认可。可持续创新模式假设，形式决定功能。

领导力

关于创新扩散的研究揭示了领导者或精英、管理咨询师、政策倡导者和利益团体之间的关系。管理式创新只认同强势、集权和英雄般的领导( leadership)。但特别有创意的人才，将凭突破性的想法创立组织———像苹果公司的乔布斯、微软的盖茨———成为组织传奇中英雄般的领导者。关于可持续创新的研究认为，“制度是一种法律和道德的规则，是一个长久标准和运行程序的集合，它反映了共同的价值观、原则和信仰。领导的首要任务是维持足够的有序性和自主性，并促使大家追求共同目标。领导是‘园丁’———起支持而非指挥的作用。他们维护适当性的统一标准，追求机构的最佳利益。”( Johan P． Olsen)

目标与战略规划

关于创新扩散的研究表明，如果机构的成员没有参与创造过程，他们将会抵制创新。机构也会拒绝与自身文化、规则相抵触的创新。创新会在一个稳定的重复试错过程中出现。创新一旦发生，将会成为机构的一部分并与之共存。传统的战略

规划逻辑———明确目标、选择重要目标、确定一到两个最具代表性的目标、制定评价标准、借鉴其他机构的最佳实践和标杆管理等———这些是管理式创新模型的核心。

绩效标准

构如何知道自己的表现呢? 这就引申出另一个问题———与昨天、去年相比，或与下月、明年、十年后相比，我们今天的表现如何? 管理式创新模型是浮躁的，整个绩效测量( 现在称之为绩效管理) 的逻辑都是粗放的。必须承认，可持续创新需要投入大量的时间。协商、达成共识、培训和做好园丁的工作，通通需要时间。因此，在开展大范围公开协商并达成真正的共识后，需要培训员工和保障其工作，激发组织创新。这样的创新才能持久。各种管理式创新模型都强调对成果的精确测量。从技术方面讲，这当然很有意义。但把这些逻辑应用到复杂的人类行为和集体行动时，问题就出来了。几乎所有这方面的研究都指出，对公共和非营利部门进行精确测量面临着巨大挑战。

价值观

理式创新模型和可持续创新模型在价值观上的分歧最大。可持续创新模型秉持历史、自然、共享和持续的价值观。个人可能会被其价值观和目标所吸引而喜欢某个机构。譬如，有证据显示，若可自由选择，人们都会选择有共同信仰的组织。组织不仅是人们共同工作和分享价值的地方，更是一个拥有共同意义、共同语言和相互关照的纽带，臻至组织的价值感染个人、个人融入组织。机构中的意义系统有着不同的层次，是长时间演化形成的自主运转的文化，并呈现自然、有机的特质。这个系统承载机构的价值，也反映其成员的价值诉求。这类组织有时被认为是强势文化的机构。多数研究表明，这些机构的有效管理通常体现为家庭式、园丁般的引导。

冒险和创新的倾向

果永远不是中立的，所有方案都会有副作用。现代市场中的组织，特别是高科技领域，高度依赖快速变化、强势领导、候鸟般的员工和管理式创新模型。他们用员工忠诚、品牌认同、长期的机构建设来保持机构的灵敏性和灵活性。从定义来看，政府机构稳定而持久，明显缺乏灵敏性和韧性; 而且，因为权力被分散，一些非凡的强势领导转而强调秩序和可预见性。短期来说，竞争会激发创造，特别是在高技术市场。但这也会导致铁笼( iron cage) 的同构化(isomorphism) 。公共部门的创新似乎更慢、时间更长和持续更久。政府建了自己的铁笼，但不能简单断定政府没有创造力或创新性。但严谨的组织创新显得艰难而昂贵。公共和非营利部门的首要任务就是实现公共利益和服务人民。事关公共利益的服务创新不能视为儿戏。

排名、奖励和成绩单

过去的一些年来，排名这门生意十分红火。每周报纸的头条上都充斥着各种排名: 最危险城市、最佳医院、最不准时的航空公司、最佳雇主、最好/最差的学校等。人们可以在杂志封面得知最好的大学及研究生院、最佳退休地、最安全城市和其他的“有用信息”。我们的世界充满了对绩效、成效、结果、质量和最佳实践的测量。通过实施组织绩效评估，欠佳的学区会失去信任，校长因学校排名下滑而被解雇; 市长、医院院长和大学校长以及学校的教务主任因为排名第一或进入前十而沾沾自喜。而那些排名靠后的，则要提出改进措施以提升排名。排名已经成为了今天的时尚，它无处不在且威力巨大，仿佛横扫一切。

奖励、奖品和荣誉是一种测量、评估和比较的形式。几乎人类社会的每一个领域都至少有一种奖励、奖金和荣誉。这些奖项通常都很著名，深刻影响那些向往这些奖项的人。毫无疑问，与机构绩效和排名相联系的最具争议性且高风险的例子是2001 年美国的“不让一个孩子掉队”法案( No Child Left Behind) 。该法案是联邦政府对各州和地方公立学校的改革，目的是提高教育标准。为了评价教育改善的成果，该法案建立了可测量的目标体系。在推行了十年之后，成效如何呢? 首先，郊区学校的学生成绩比城内学生的成绩好。相对于师资质量，贫穷对学校的办学质量的影响更大。因此，该法案将重心从“教育质量”转向了“教育公平”。其次，正如行为经济学家预测的那样，法案导致了持续性的作弊和试图在考试系统中钻空子的行为。第三，大量证据表明，“应试教育”( teaching to the test) 成为学校教育的主流。第四，法案只强调阅读、数学和科学等科目，像公民和社会科学等法案所不重视的科目均被学校打入冷宫。

最后，在一些主观性强的排名中，主要使用同行测评的方法。奖项、奖金和荣誉，几乎都是采用同行评估。向知名期刊投稿的文章是否发表，经常要借助于权威的同行来审阅。政府拨款获得者的评定也总是由同行作出，因为学科的同行才有能力甄别优劣。从某种意义上说，做出排名和颁奖的人决定了最终的结果。因此，不管笑话是否有趣，听众也别无选择。但是，卓越的排名取决于排名者先入为主的假设。排名中的假设是一个充满了政策争论的战场，但排名及其背后的假设经常被简单的假定为有效。尽管宣称客观，但所有排名都基于一定的假设; 而且，根本就没有立场中立的排名。

战略规划

从广义上说，绩效测量和排名都属于战略规划的一部分。毫无疑问，战略规划是引导组织变革是一个理想的工具。布莱森认为，与战略规划本身相比，如果其过程是高度参与和自下而上的，那么这个过程对组织所产生的长远效果也许要大得多。精心设计战略规划的过程，有助于建立其促进部门互动、甄别重要目标、努力完成共同目标、协调并聚焦于组织目标的能力。这尤其适用于目标明确、领导层团结一致、技术性的工作过程、资源与人事控制清晰以及结果可预测的组织。在缺乏这些特征的组织中，战略规划往往会失去其效力。例如，政府的目的总是模棱两可的，立法机构和行政机关之间围绕政治、地区和哲学上的问题争论不休，经常缺乏行政能力去确保工作的过程和效果。因此，战略规划难以用于政府管理。尽管如此，但公共部门创新的所有方式几乎都发端于战略规划。例如，1993 年的《政府绩效和成果法案》( GPＲA) 和2010年的GPＲA 修正案的目的之一，就是责成所有联邦机构开展战略规划，为模糊不清的法律引入精确性，协调目标冲突，并制定规章以测量目标的进度。

“铁笼”

同构化的过程几乎发生在所有行业的组织中。是什么力量导致了组织间的同构? 主要有三种同等的力量: 强制( coercive) 、模仿( mimicking) 和潜移默化( contextual)。

强制的同构

这是指组织受到它所依附的其他组织的压力和所处社会的文化期望的驱动而产生的趋同。在某些情形中，组织变革是政府支配的结果: 非营利组织需要管理好账户和雇用会计师以符合税法的要求，各类组织需要雇用各种肤色的员工以免于种族歧视的嫌疑。共同的法律环境会影响到组织的行为和结构的各个方面。美国有一个复杂和理性化的合同法体系来要求组织控制以符合法律要求。各州制定了关于法律和技术方面的要求，例如预算周期、财政年度、年度报告和财政报告等的要求，以确保政府外包或拨款的接受者符合资格要求。这就使得组织行为趋向类似。

强制的同构

如果组织技术难以掌握、目标模糊和外部环境不确定，那么，组织就倾向于模仿其他组织。当一个组织面临目标模糊或是手段的有效性存疑的情况下，快捷而划算的做法是去模仿其他具有相同境遇的组织的做法。毕竟，找到更具根本性的途径将更费时费力。另外，组织结构的趋同也是可选择方案数量太少的结果。因目标含糊而著称的美国政府部门管理改革的历史是模仿同构的经典案例: 从麦克纳马拉时代的“项目－ 规划预算”到卡特的“零基预算”，到里根时代的“合同外包”，然后是克林顿早期的“政府再造”，再到今天的绩效与结果测评以及创新。模仿著名或成功的组织模式与创新无关，而是追求名声和地位。

潜移默化

同构的第三个特点是规范性和专业化。专业化有两个方面是同构的主要来源: 一是对专业人员的正式教育; 二是跨组织并充当创意传播者角色的专业网络的增长。大学和培训机构是经理们及其员工培养组织规范的重要场所。专家和相关协会制定和颁布关于组织和专业的行为规范。他们认证、授权和确认合法。这个过程中，各种组织里充斥着在相似岗位上做相似工作的人。这种在专业导向和定位上的相似性将凌驾在组织传统和控制之上。

结束语

奖金、奖品、排名和分数代表了地位和合法性，却是同构铁笼里的铁条。铁笼的悖论就在于，在追求突破、创造和创新时，组织通常会趋向一个共同点。他们在这个点上争夺细微的差别———谁是第一、第二、第三———事实上这个差别很小，几乎毫无差别。同构实际上是被管理式创新和排名共同推动的，而这两者恰恰是危害真正创新的恶果。排名、绩效测量和管理式创新的结合，只是真实而持久创新的伪装。雷曼和萨克斯指出，组织排名、奖励和管理式创新减少了创新的可能性，尤其是持久型创新。为削弱铁笼，必须要打破组织创新和排名、奖励、地位、合法性之间的联系。一旦消除这个联系，组织就会把注意力集中在真正的创新上。只有这样，才能打破铁笼。几乎所有的经验证据都表明，如果遵循可持续创新的理论逻辑，公共和非营利部门的创造性就将变得更为可能、更为持久和更为有效。这才能减少铁笼效应，从而回归真正的创造、原创和创新的正道。

同行纪念文章链接：

张亚红：

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附参考文献献附参考文献

参考文献：

Andersen, Lotte Bøgh, Eskil Heinesen, and Lene Holm Pedersen. 2014. How Does Public Service Motivation among Teachers Affect Student Performance in Schools? Journal of Public Administration Research and Theory 24(3): 651–71.

Heidari-Robinson, Stephen. 2017. Subjecting Donald Trump’s War against the Administrative State to Management Science. Public Administration Review 77(5): 641–2.

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