【文献与探索】政策过程中的政策企业家精神：将行为与情境相联系

类别：政府治理

导言

政策环境如何影响政策企业家(policy entrepreneurship，PE)的行为？长期以来一直存在争议。最近三位以色列海法大学学者Neomi Frisch-Aviram，Itai Beeri & Nissim Cohen进行了系统系的研究。本文在系统回顾文献的基础上，对金登的公共政策经典模型中三源流不同组合模式与PE策略之间的关系进行了实证检验。结果表明，当政治流和政策流占主导地位时，政策企业家关注的是政策形成和政策执行，而不是问题识别和政策评估。出乎意料的是，问题流是否占主导地位和PE策略之间没有相关性。这个结果表明，PE不一定是积极的。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Neomi Frisch‐Aviram, Beeri, I. , & Cohen, N. . (2020).Entrepreneurship in the policy process: linking behavior and context through a systematic review of the policy entrepreneurship literature. Public Administration Review, 80(2): 188-197. DOI:10.1111/puar.13089）.

研究问题

政策环境如何影响政策企业家(policyentrepreneurship ，PE)的行为？长期以来以下概念一直存在争议：政策企业家活动是“机会机构（opportunity structures）的作用之一、也是有动力的政策企业家接触到资源的方式” (Aldrich and Zimmer 1986, 3) 。近来的研究着重于深入研究这些活动是怎样受到具体情境（context）的影响的，这个情境指的就是机会结构即活动发生的场所 (Fayolleand Liñán 2014; Jennings et al. 2013; Zahra and Wright 2011)。这篇文章将PE行为放在具体的公共情境中去讨论。具体来说，引用金登（1984）的多源流模型检验不同情境中的PE策略，进一步明确每一源流组合模式以确定PE情境。

金登的多源流模型是在Cohen,March, and Olsen’s (1972)的垃圾桶模型上发展而来的。类似得，多源流模型的构建是用于解释政策制定的背景与情境，特别适用于解释在模棱两可条件下制定政策，同时政策解决方案的接受度取决于政策网络的时间点和政治倾向(Cairney and Jones 2016; Zahariadis 2003)。金登认为三类源流必须汇合，为政策变化创造一个“政策之窗”，三类源流分别为：问题流（政策问题得到关注）、政策流（政策问题的解决方案）、政治流（政策制定者拥有政策的动机、意愿和机会）。金登的分析方法强调个体的作用，把许多政策变化的为什么和什么时候归因于正确时间点上不同行为主体的行为，同时提供了一个个体如何产生作用的情境分析框架。确实，金登强调政策企业家在政策变化中的作用：在政策之窗开启的时候，政策企业家通过将问题与解决办法相联系的方式推动源流汇合。

无论政策企业家来自私人、公共或者第三部门，他们有一个共同点：都是追求影响政策形成过程和政策结果的创新者(Cohen 2012, 2016; Frisch-Aviram, Cohen, and Beeri 2019; Kingdon1984; Mintrom 2000; Zahariadis 2008; Zahariadis and Exadaktylos 2016).他们在整个政策过程中都非常活跃：界定问题，将所提议的解决办法列入政治议程，制定政策并使其合法化，促进政策的执行，并促进政策评价。有些行动者投入大量时间、金钱和声誉以支持偏好的政策(Kingdon 1984; Navot and Cohen 2015)。

关于公共部门采用IT技术的研究表明，这种革新是令人担忧的（fraught），而且往往是不完整的，对市政政府职能的影响不大(Coursey and Norris 2008; Fountain 2001; Reddick 2004; West 2005)。Norris 、Moon(2005)和Jun、Weare(2011)都发现，虽然地方政府构建了政府网站，但这对于能上网的公民来说只不过是一个单向信息来源。实施阶段是创新过程中最重要的部分，但对此我们知之甚少(Damanpour 1987, 1991; Moldogaziev and Resh 2016; Walker 2014)。

尽管利用金登多源流理论的实证研究在三十多年前就已经开始了，但我们对三个源流与PE策略和行为的联系知之甚少。在这篇文章中，作者们要解决以下问题：政策企业家策略是如何被不同的三源流模式所影响的？三源流不同配比（比如在群众眼中是否权威、对决议赞同与否）是否会影响政策企业家的策略和他们参与的积极性？例如，政策变革导火索是严重问题的出现、一直存在的问题有了新的可行的方案或者政策背景改变的时候，政策企业家会采取不同的策略吗？

PE政策企业家：情境与策略

公共部门的政策企业家，受到官僚主义文化、风险规避以及日常行为主义（routine behaviorism）的影响，会表现出矛盾的状态(Bernierand Hafsi 2007; Hayter, Link, and Scott 2018; Kearney, Hisrich, and Roche 2008)。从规范性角度出发，公共部门的企业家精神（entrepreneurship in the public sector）看起来会打破与道德责任相联的公共价值观念(Borins 2011)。实际上早在20世纪60年代，企业家精神（entrepreneurship）就是公共行政和公共政策研究的焦点。自20世纪80年代出现新公共管理改变以来更是如此(Hood 1991; for an overview on public sector entrepreneurship, seeHayter, Link, and Scott 2018)。本研究采用Hayter, Link, andScott (2018)的观点，将公共部门的企业家精神（publicsector entrepreneurship）定义为：改变公共现状的创新性行为，以风险和不确定性为特征。

出于本研究的目的，将公共部门政策企业家的两种行为区分开来：公共部门企业家和政策企业家（public entrepreneurship and PE）。公共行政管理文献强调公共部门企业家（public entrepreneurs）在构建以及提升公共组织中的作用(Bernierand Hafsi 2007; Klein et al. 2010)。研究重点在于为实施公共政策提供构建合理的程序，这里的情境（context of such entrepreneurship）涉及以下四个要素：（1）组织、（2）政府、（3）任务环境以及（4）关键利益相关者(Bernier and Hafsi 2007)。而至于金登在1984年提出的PE，因为政策企业家关心政策实施，同时致力于改变公共政策过程，因此成为相关学者的研究关注点 (Roberts and King 1991) 。

重要的是，三条源流是互相独立的，哪一源流起到主要的作用情况下都可能开启政策之窗。不过政策企业家会根据哪些源流起到做到作用调整策略。在不同的政策源流开启什么样的政策之窗、以及这些如何与PE政策相联系方面仍然留有研究的空间。

PE策略有多种份分类方式。出于研究目的的考虑，本研究引用deLeon (2006)给出的定义，他认为政策策略会随着政策过程的不同阶段改变（问题识别、政策制定、政策实施以及政策评价）。因此，我们按照政策过程阶段对PE策略分类。

研究假设

政治流占主导带来问题识别、政策制定、政策执行阶段的策略

政治流占主导地位意味着政治变化是存在的、活跃的，可能引发群体运动、公众情绪(民族情绪)激发,人员流动、决策环境的模糊性,政治系统分立,政治支持的变化或政治风险,政策企业家的地位变化，新的选举，或者一个新的宪法条文。以上都可能造成政治不稳定、引起改革。政策窗口不会一直打开，这导致政策制定者寻找一些暂时的政策:解决方案是可行的，相关利益相关者在道德上可以接受，并且已经经过一段时间考验、被证明是相对容易实施 (Zahariadis 2003)。

在这样的环境下，政策企业家会采取问题识别阶段的策略来改变政治议程，以克服保守主义、减轻决策者的工作负担、利用不稳定来影响政策变化(Béland 2009; Jones and Baumgartner 2005; Mintrom and Norman 2009)。政策企业家会在政策制定阶段采取策略保证“pet”策略能被有计划地、经过设计地实施。最后，政策企业家在政策实施阶段会采取策略保障资源充分、管理与监管到位。

一般而言，政治议程往往是短期性的、表现性的、象征性的。政客们喜欢那些立竿见日、能得到利益相关者认可的政策。因此，当政策窗口被政治流主导时，政策企业家预料机会之窗可能很快就会关上。因此他们会把工作重点放在议程设置、政策制定和政策执行上，较少放在政策评价上。因此，提出以下假设:

假设1 ：政治流越占据主导地位，政策企业家们越会更多地在问题识别、政策制定、政策实施阶段采取措施。

政策流占主导带来政策制定、政策执行阶段的策略

当政策流占主导地位时，政策企业家致力于推销一个解决方案，而不是解决一个问题(Kingdon 1984)。因此，政策企业家将最关注与政策制定和实施相关的策略 (Cohen2016;Zahariadis和Exadaktylos 2016)。正如前面所提到的，政策解决方案往往先于问题识别，这些方案在政策圈子等着条件成熟。因此，当政策流占主导地位时，政策企业家将较少关注问题识别和政策评估，而是关注所提出的解决方案能否解决问题。因此，提出以下假设:

假设2 ：政策流越占据主导地位，政策企业家们越会更多地在政策制定、政策实施阶段采取措施。

问题流占主导带来问题识别、政策制定、政策执行阶段和政策评估阶段的策略

虽然存在批评，仍然能够推测当政策环境是有问题流主导的，也就是说一个焦点时间出现或社会发展指向一直存在的、或有紧急性的问题的时候(Oborn, Barrett, and Exworthy 2011)，政策企业家将会采取所有的措施去解决这个问题。他们将使用问题框架策略来吸引人们对解决方案的关注，确保这个解决方案转化为政策，然后确保其实施。最后，政策企业家将积极参与政策评估，以确保解决方案确实解决或解决了问题。因此，提出以下假设:

假设3 ：问题流越占据主导地位，政策企业家们越会更多地在问题识别、政策制定、政策执行阶段和政策评估阶段采取措施。

研究方法

本研究用定量方法检验政策过程三源流和PE策略之间的关系。首先，从定性的实证工作中确定定量测量的方法。本文通过对PE文献的系统性梳理来完成第一个步骤。为了保证研究的信度和可复制性、同时避免同源性偏差，本文采取普遍被接受的PRISMA方法(Liberati et al. 2009)来选择案例编码的内容分析。本研究在有关PE文献系统分析、内容编码的基础上进行，采用Liberati等人（2009）PRISMA的分析方法（Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta Analyses）。由于本研究需要将大量的定量数据进行分类，采取对内容进行直接分析的方法(Hsieh and Shannon 2005)。

案例选择

时间跨度从金登1984年提出多源流理论开始，直到2017年为止。参考之前的文献(Jones et al. 2016; Tummerset al. 2015), 主要通过三个途径获得用于分析的文献：两个跨学科的数据库ISI Web ofScience and EBSCO、谷歌学术和引用最多的三篇文章。以上研究在2017年7月进行。

通过三个途径共得到5720个搜索结果，用软件RefWorks识别并消除重复条目。通过摘要和标题筛选剩下的文章，标准如下：a.文章或摘要里包含关键词policy和entreprenuer; b.文航用英文撰写 c.在1984-2017年间发表；d.在国际同行评审期刊上发表。最后一条标准是为确保文章质量提供另一个保障，剩下408篇文章。再遵循以下标准进一步筛选：e.主要讲PE，使用这个术语描述寻求机会影响政策形成和结果的个人或群体 ；f. 进行了实证研究。408篇中被筛选出229篇文章用于后续的系统性研究。

编码

本文以文本分析这个定性的方法去呈现文章内容，包括界定、编码、分类等一系列过程(Hsieh and Shannon 2005; Krippendorff 2004)。首先第一作者对408篇中10篇引用最高的文献进行研究得到编码和分类的方法(Hsieh and Shannon 2005)。这个阶段编写编码手册确保后续研究囊括所有重要变量。同时。另外两位作者对编码手册进行检查，不断商议、重复研究最后形成一致定义和示例，这些定义和示例将用于生成最终的编码书。最终的编码书包括76个内容类别、66个定量类别（数字编码）、10个定性类别（非数字编码）。

为了增强编码的可靠性，确保有信度之后，五位编码者分工，在编码过程中测量了双重信度。为了确保信度，第一作者在其他编码者遇到问题和困难时给出指导。另外还采取措施以避免同源性偏差(Podsakoff, MacKenzie, and Podsakoff 2012):（1）双重编码；（2）能够识别变量的来源;（3）有效测量可能偏差;（4）确保变量不是基于个人的主观看法；（5）区分预测指标和标准，避免编码员先入为主的预期。

最后，229篇同行评议的文章包括13个政策领域的案例:农业、经济、艺术、教育、环境、治理、国防、规划、交通、福利、健康、技术和外交关系。然而，68.3%的文章研究的是欧洲、北美或澳大利亚的西方民主国家。大多数文章(87.9%)只涉及一个国家的案例研究，很少有比较研究。在方法论方面，大多数文章(67%)使用了定性方法，强调了当前研究方法的价值。

变量和模型

自变量：三源流谁占主导地位。定义了19个子变量，用例子释义，最后统计每一变量在文献中出现的频率，用0和1来赋值。为了将每个变量的多个子分量值转换为单个度量，以高平均值反映了高突出度。

因变量：列出了20项PE策略，在编码过程中同样用1和0赋值，计算不同阶段的策略平均值，使用二进制编码（binary-coded subcomponent）。

控制变量：三个控制变量，政策企业家所效力的政府级别；政策企业家是个人或者团体；政策企业家所处的部门。政府级别分为五级：local, regional, national, subnational, and cross-level(1 = local, 5 = cross-level)；团体为1，个体为0；公共部门为1，其他部门为0。

数据分析：用spss23.0分析数据。在描述性统计和相关性分析之后，用分层多元回归分析来检验变量之间的线性关系。分层回归的逻辑基于思考(Lautenschlager and Mendoza 1986)。这个方法让能够在控制变量的基础上体现每一个变量的解释能力。

研究结果

研究结果可以看出，不存在多重共线性的问题、相关性符合标准、对源流聚合效度分析也证明成功的PE案例中三源流汇合，对PE策略效度检验显示了PE在一系列政策过程当中采取措施。

不同政策流占主导地位与PE策略的相关性分析显示，除了问题流占主导地位政策评估策略之间的不显著的相关，所有变量之间存在不同程度的显著性。这些发现支持了普遍预期，即政策过程中不同渠道的主导会导致不同的机会窗口，使不同战略更可能获得成功。

为了检验三个假设，研究进行了三层次多元回归分析。模型一中，第一步显示政治流占主导地位与subnational and cross-level政府级别正向显著相关，与团体个体变量负向显著相关，也就是说政治流占主导地位时政策企业家更有可能来自高级别的部门、更有可能是个体。第二步显示，引入阶段变量之后，政治流占主导地位与subnational and cross-level政府级别、部门正向显著相关，也就是说政治流占主导地位时政策企业家更有可能来自高级别的政府、更有可能来自公共部门。除此之外，政治流占主导地位与政策制定、政策实施策略正向显著相关，与政策识别与政策评价策略没有显著性关系。这表明政治流占主导地位越突出，更多的PEs会在政策制定、政策实施阶段采取措施。模型一显著性通过，解释力达到20.7%。假设一部分得到支持。

模型二中，第一步显示政策流占主导地位与subnational and cross-level政府级别正向显著相关，也就是说政策流占主导地位时政策企业家更有可能来自高级别的部门。第二步显示，引入阶段变量之后，政策流占主导地位与subnational and cross-level政府级别负向显著相关、与部门变量正向显著相关，也就是说政策流占主导地位时政策企业家更有可能来自低级别的政府、更有可能来自公共部门。在结构变量之外，政策流占主导地位与政策制定、政策实施策略正向显著相关，与政策识别与政策评价策略没有显著性关系。这表明政策流占主导地位越突出，更多的PEs会在政策制定、政策实施阶段采取措施。模型二显著性通过，解释力达到22.2%。假设二得到支持。

模型三显著性通过，但无论是控制变量还是自变量都与问题流战主导地位没有显著性关系。本文假设得到部门支持，不同源流占主导地位能够带来不同的政策之窗，不同政策阶段政策企业家也会采取不同的措施。

讨论

本研究主要目标是分析金登多源流模型中的五个要素(问题流、政策流、政治流、政策之窗、和政策企业家)与PE策略之间的关系。全世界范围内有大量的运用多源流模型研究政策策略的研究(Joneset al. 2016)。其中有很多研究研究的是在特定的情况下PEs采取的策略(Mintrom and Norman 2009; Zahariadis 2008)，这类研究是在特定的政策制定环境下进行的(Cairney and Jones 2016)。通过对这些文献就行研究分析了三源流不同模式与PE策略之间的关系，以阐释不同源流模式下、不同政策阶段PE会采取怎么样的策略。

本研究对现有文献有四个贡献。首先，揭示不同三源流模式与PE策略之间的关系，为比较研究提供视野(Cairney 2017; Mintromand Norman 2009; Zahariadis 2008)。

其次，研究对公共部门政策企业家的动机这个一直以来有争议的问题进行阐释。一些学者认为公共部门企业家动机是想要解决社会问题，另外一些学者认为是对个人增益感兴趣，只是为达到自己的目的操纵政治(Cohen 2012; Hayter, Link, and Scott 2018)。金登1984年最先提出的模型中认为：政策解决方案去找社会问题，而不是反过来，政策企业家致力于推销一个解决方案而不是为了解决问题(Mintrom and Norman 2009; Zahariadis 2008)。本文研究结果显示，政策企业家，就像私人部门的企业家那样总是为了推销一个偏爱的解决方案（pet solution）(Kingdon 1984).因此，他们的行为较少受到问题流波动的影响，他们更关注政策制定、政策实施而不是问题识别、政策评价，不关心政策之窗是因为哪一源流打开的。

第三，本研究提出公共部门政策企业家的概念，研究其在不同政策背景与个体、团体政策企业家的关系。研究结果解决了金登多源流模型中有关政策情境与PE行为之间的争议。像金登所说的那样，“个体不能控制趋势潮流，但是能驾驭潮流。个体不能控制事件或者整体结构，但在一定程度上能预测并且使潮流符合自己的意愿。”

第四，揭示了不同三源流模式与PE策略之间的关系，也引导两个有关政策企业家在创新性公共政策制定方面的规范性讨论。问题流和PE策略之间没有相关性。因此，公共问题的属性(例如，问题紧迫、焦点事件)与任何PE策略都无关。此外，问题识别与政策评价的策略实施，与三源流哪一源流占主导地位也无关。这两个阶段的策略实施关注点是问题而不是解决方案:前者确定问题，后者评估以确保实施的政策成功地解决了问题。这些发现表明，PEs首先促进解决方案诞生，而不是努力解决“真正的”政策问题。

总得来说，这些发现阐释了政策企业家在决策过程中的一般作用、动机。更确切地说在一个网络治理的时代，让不同的政策企业家参与制定公共政策的可能会产生问题(Stoker 1998)。虽然“”政策企业家”是创造力和创新来，是社会进步和公共部门更新的重要催化剂” (Roberts and King 1991, 189),但是政策企业家可能会“玩弄、忽视公众利益”(1991、173),从而导致有害的或破坏性的政策。

研究结论

本研究检验了不同部门、不同国家、不同政策领域多源流五种成分与PE策略之间的关系。研究结果验证了部分假设，打开策略选择的黑匣子，将策略选择与情境联系起来。研究结果支持了部分假设：不同源流占主导地位时产生不同的政策之窗，政策企业家会采取不同策略。政治流与政策流占主导地位与PE策略有相关性，假设1、2得到部分支持，而问题流与PE策略无显著相关性。因此，公共问题的界定与政策过程每一阶段的策略选择都无关，假设3未得到支持。同时，问题识别和政策评价阶段的策略与三源流哪一源流占主导地位无关。这些结果让我们对PEs在政策制定过程中的常规性作用有了更深入的讨论，我们认为PEs的动机与激励在政策过程中是重要因素。

以上的研究结果对政策者来说有一定的实践启示：政策企业家的行为更少受到解决的问题是否准确影响，更多受到政治话语权、他们提出解决方案的可行性和道德接受程度的影响。这可能会导致政策企业家带来的潜在风险——权力的滥用以及对公众利益的忽视。虽然很多公共机构和经理人都鼓励政策企业家精神以及公共部门的创新，他们应该意识到以上提到的风险并进行有效监管。

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附参考文献文献附参考文献

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