【治理与反思】政策整合与行政协调的改革模式:13国的比较实证分析

类别：政府治理

导言

在过去的二十年里，许多国家的政府改革出现了一个“非国有化”或者将权力从民族国家的中心向上、向下和侧面下放的过程。与此同时，学者们观察到中央政府正在转型，旨在通过整合部门公共政策和协调行政单位来加强其控制能力。关于第二种现象及其与非国有化的关系，几乎没有系统的比较证据。对此，两位美国学者Philipp Trein＆Martino Maggetti对行政改革中的这一重要问题进行了深入探讨。作者通过对1980 年至2014 年13 个国家4 个政策领域的公共政策和公共部门组织的跨部门改革进行比较分析，为这一研究领域做出了贡献。通过使用描述性统计和贝叶斯变化点估计，本文表明，政策整合和行政协调改革构成了一种强大的趋势，这种趋势随着时间、政策领域和国家的不同而表现出相当大的差异。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Trein, T. & Maggetti, T. (2019). Patterns of Policy Integration and Administrative Coordination Reforms: A Comparative Empirical Analysis. Public Administration Review, online first，25 November: 1-11. DOI:10.1111/puar.13117）.

研究问题

在过去二十年左右的时间里，学者们令人信服地观察到民族国家正在被“掏空”(罗兹，1994)、被“瓦解”(胡格和马克，2003)和被“分裂”(斯劳特，2004 年)。在这样的状态下，有几项研究指出了来自上层、下层和内部的压力，这意味着政治权力的转移超越了民族国家中央政府向上、向下和向侧面转移的边界，最终导致“非国有化”和政策制定的“偏离中心”(艾伯特和斯尼达，2009；胡格和马克，2001；乔丹娜和列维·福尔，2004 年；皮亚托

尼2010；苏恩2000)。

这一广泛现象也在公共行政和公共政策研究中得到解决——例如，在新公共管理改革的学术研究中(胡德，1995；麦克劳林，奥斯本和费里，2002)。新公共管理涉及通过采用和实施面向私营部门的管理原则和工具，改革公共行政的组织结构和流程。然而，各国政府进行了改革，逐步重新安排了界定具体政策方案的目标和工具以及公共部门组织任务的界限。这些后新公共管理时代的改革被称为“协同政府”(博格达诺尔，2005)和“整体型政府”(克里斯腾森和莱格里德，2007c)，以及其他术语(托孙和朗，2017)。这些后新公共管理改革的一个关键目标是通过采取更全面的方法——即跨越政策部门——来抵消新公共管理改革造成的分裂(布克凯特、彼得斯和费尔赫斯特，2010；克里斯腾森和莱格里德，2007b，2007c；埃格伯格和特龙达尔，2016)——从而最终加强中央政府(达尔斯特伦，彼得斯和皮埃尔，2011)。

这些重组需要“政策整合”，其目的是将现有的政策目标和工具捆绑在政策部门之间，或重新创建它们，以提高政策方案的有效性和合法性(侯和布鲁尔，2010；沙弗林、赛威林和苏伯特，2015)，例如，在环境政策中(约旦和连州，2010)。另一方面，这种改革还需要旨在加强公共部门组织之间合作的“行政协调”(赖特和克莱恩克，2018，18)，以抑制新公共管理改革的不利方面(理查兹和卡瓦纳格，2000 年)。

为了理解这种显然自相矛盾的非国有化和再中心化的现象，研究者们着手对旨在加强国家控制能力的改革进行了比较实证分析。除了分析后新公共管理改革相关的具体背景之外，这项研究有助于更广泛地研究民族国家的转型。作者们提出了三个研究问题，旨在将民族国家的转型与新公共管理以及跨部门的政策和组织的改革联系起来：

(1)公共政策和政府结构的再中心化进程是作为对权力的瓦解和分裂的反应而相继发生的，还是一个平行的、相互交织的发展？(2)这一现象在宏观层面上有多大，以何种方式展开？(3)我们能否确定具体政策和具体国家因素的系统轨迹和变化，如果可以，它们是如何展开的？

后新公共管理改革的比较实证分析

为了解决这些问题，本文介绍了对13 个国家在四个政策领域的改革进行的比较实证分析的结果。选定的国家有澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、法国、德国、意大利、荷兰、新西兰、瑞典、瑞士、英国和美国。从1980 年到2014 年，我们专注于环境、移民、公共卫生和失业政策。

研究者们采用了一种研究策略，旨在将描述和解释作为科学理解的基本构件，当目标是绘制一个相对未知的领域时，这种策略尤其合适(格林，2012)。根据这种方法，目标是回答询问什么和以什么方式的问题，即通过说明不同的经验表现的利益现象，并调查发生在这一现象的多维成分之间的关联。

政策与行政层面

指导分析的第一个因素是两个层面的区别：政策改革和组织改革。方法建立在以前对政策和行政整合和/或协调的比较研究的基础上。先前的研究采用了协调尺度(波科特，彼得斯和韦霍斯特，2010，16；布劳恩2008，230-1；约旦和Schout，2006 年；梅特卡夫，1994)。取而代之的是，本研究使用了一种两分法的概念，其中包括跨部门改革的政策层面和行政/组织层面之间的实物区分(萨托里，1970 年)(托孙和朗，2017 年；特里恩、迈耶和马盖蒂，2019)。这一战略使我们能够将跨政策部门的政策和组织改革的顺序作为一个开放的经验问题进行分析。具体而言，对政策整合和行政协调的定义如下：

政策整合指的是旨在实现跨领域政策目标的改革的政策层面——即在更大的政策领域中跨越政策部门或子系统(我们将这两个术语作为同义词使用)的政策工具(坎德尔和比斯布罗斯，2016，211-2；约基姆和梅2010)。

行政协调涉及跨部门政策改革的行政和组织层面。它涉及改变公共部门组织之间关系的改革(波科特，彼得斯和韦霍斯特，2010，36-40)，目标是改善协调(克里斯腾森和莱格里德，2007c，1059-60)。区分政策和行政层面很重要，因为公共部门组织往往特别抵制变革(布坎南和巴德汉姆，2008 年；皮尔森1998，552-3)，因此在行政和组织层面的改革事件可能比政策整合更少。

政策问题的复杂性

指导分析的第二个因素是假设政策整合和行政协调改革的模式因政策问题的复杂性而异(克里斯腾森和莱格里德和莱格里德，2019；黑德和奥尔福德， 2015；彼得斯2017，392)，这反过来又决定了对协调的需求(彼得斯和萨瓦1996)。研究者们关注复杂性的两个维度：一方面，预期政策领域内在的技术复杂性会形成政策整合和行政协调的动力。假设“当一个政策问题需要专家或专家的理解时，技术的复杂性很高，专业的评估比规范的判断更重要”(戈姆雷1983，89-90)。

另一方面，研究者们预计改革轨迹会因政策整合和行政协调的范围而异。它们的范围取决于处理政策问题时，是否需要将来自于一个政策领域内少数几个相对密切的部门的政策工具和组织结构结合起来而异(迈耶和罗文，1977)，或者，这意味着将跨政策领域的多个部门的政策工具和组织结构结合在一起(约基姆和梅，2010)。

环境政策是一个技术复杂的案例，因为它涉及在广泛的环境问题上使用技术专长。卫生政策是一个技术复杂的领域，涉及医学和公共卫生研究。然而，政策整合和行政协调在很大程度上仍然属于更广泛的政策领域。移民政策通常不像环境和卫生政策那样广泛依赖专家知识，因为它在技术上相对不太复杂。同时，政策整合和行政协调还跨越到其他政策领域，如边境管理、住房政策、教育和就业。失业政策是一个非常重要但界限分明的问题，它不会系统地渗透到其他政策领域。此外，这也是一个技术复杂性相对有限的情况，因为存在处理该问题的“标准模型”。

语境因素

时间和顺序。指导分析的第三个因素涉及改革的时机。后新公共管理时代的改革应该始于20 世纪80 年代和90 年代(克里斯腾森、李和莱格里德，2007，18)，高峰出现在2000 年之后(克里斯腾森和莱格里德，2007a)。选择1980 年作为起点，因为新公共管理改革的趋势通常在这一年之后开始(胡德，1991；麦克劳林，奥斯本和费里，2002)。

行政传统。第四个要素侧重于国家之间的差异。在这方面，各国根据其行政传统和政府集权程度会有所不同。本研究在分析中包括的国家——澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、法国、德国、意大利、荷兰、新西兰、瑞典、瑞士、英国和美国——在这两个维度上各不相同。

超国家权力机构(欧盟)。指导分析的第五个因素涉及欧洲联盟(欧盟)。在这种情况下，欧盟成员和非欧盟成员在政策整合和行政协调改革方面会有所不同。

同样，在我们的实证分析中所包含的国家中，这一维度也存在差异。

数据收集和分析战略

研究设计

为了实施我们的概念框架，研究者们创建了一个新的关于改革事件的多级时间序列数据集，它记录了随时间变化的政策事件。作者们收集了关于四个政策领域和13 个国家的政策整合和行政协调改革实例的信息。分析侧重于在政策整合和行政协调方面产生法定变化的改革事件(萨拉普等人，2014，263-4)，关于通过案头研究了解哪些信息是可靠的，可以直接联系专家寻求支持。

为了衡量政策整合和行政协调改革，研究者们收集了一套类似于政策传播和冲突研究的改革事件数据集(普罗罗克和休斯，2015；马盖蒂和吉拉迪，2016)。数据集使用两个二元变量(0/1)衡量改革——一个用于政策整合，另一个用于行政协调——在一个国家和一年的每个政策领域，这导致数据集对因变量有1820 次观察。

实证分析的结果

随着时间的推移进行改革

通过考虑随时间推移的政策整合和行政协调改革的总体频率，研究结果表明，这两种改革略有关联，但结果也揭示了它们之间的差异。这两种改革的动力是相似的，在20 世纪80 年代改革开始后，改革的数量急剧增加，在21 世纪初期中叶达到高峰，然后下降。这两种改革的共同演变不同，因为数据显示，政策整合改革的频率比行政协调改革高得多。与行政协调改革相比，政策整合改革的频率大幅增加；值得注意的是，行政协调改革在2000 年左右达到顶峰，此后变得不那么频繁。政策整合改革比行政协调改革出现得更频繁，并比行政协调改革晚一点到达最高点。

国家间差异

第一组包括政策整合和行政协调改革频繁的国家(右上象限)，即英国和瑞典。荷兰在行政协调方面得分较低，但在政策整合方面得分仍然较高。澳大利亚和新西兰形式上属于这一组，但仍接近整体改革活动的平均水平。第二组包括奥地利和德国，这两个国家有许多政策整合改革，但行政协调改革很少(左上象限)。第三组包括政策整合少、行政协调改革少的国家(左下象限)，对应于加拿大和美国。比利时仍然保留了一些行政协调改革的手段，但显然属于几乎没有政策整合改革的群组。第四组由经历了很少的政策整合改革却经历了许多行政协调改革的国家组成(右下象限)。这个群体中最明显的成员是法国和意大利。瑞士位于该集团的边缘，几乎没有政策整合改革，但显然属于行政协调改革也较少的国家。

现在，我们转向政策领域的比较。在环境政策方面，与其他政策领域相比，各国经历了更多的政策整合和行政协调改革。五个国家在这一领域进行了许多政策整合和行政协调改革(右上象限)。特别是奥地利、荷兰、瑞典和瑞士完全属于这一组。第二组国家政策整合多，但环境政策行政协调改革少(左上象限)。这组国家是法国、新西兰和美国。关于移民政策，情况有所不同，因为大多数国家属于政策整合少、行政协调改革少的群体(左下象限)。这些国家是奥地利、比利时、加拿大、德国、瑞士和美国。在失业政策领域，英国是唯一一个进行了许多政策整合和行政协调改革的国家，尽管它接近行政协调改革措施的平均值(右上象限)。最后，关于公共卫生，情况又有所不同。加拿大、澳大利亚和大不列颠及北爱尔兰联合王国(英联邦)显示了许多政策整合和许多行政协调改革，但这一组国家的不同之处在于，联合王国是一个例外，而加拿大接近政策整合改革的意义(右上象限)。

变化点分析

现在转向分析的第二部分，报告贝叶斯变化点估计的结果。变化点分析返回了1988年政策整合和1989 年行政协调改革的估计变化点。变更点估计值在三年(政策整合)和五年(行政协调)间隔内是可信的，这非常精确(见支持信息中的表S3，第1 部分)。这些结果表明，政策整合和行政协调改革(准)平行发展，因为与前一时期(1988 年、1989 年)相比，这两类改革的频率在同一年左右有所增加。

关于政策领域之间的差异，变化点分析的结果为政策整合和行政协调改革的顺序提供了更多的见解。总体而言，政策整合和行政协调改革的变化点彼此接近，这突出了跨部门的政策层面的改革以及改变组织单位之间关系的以行政为重点的改革的平行轨迹。

讨论：理论含义

这项研究分析提出了五大理论贡献，他们与公共行政和公共政策特别相关。对更广泛意义上的政治研究也提供了见解。

第一，政策整合和行政协调改革的总体规模值得关注。再中心化的动力遍及各个部门和国家，表明了一种强大的改革趋势。结果表明，这些改革几乎与新公共管理改革同时出现。

第二，结果表明，区分政策和组织层面的整合和协调是有意义的。事实上，政策整合和行政协调改革的轨迹似乎是相关的，部分重叠，但它们并不完全相关；它们在频率和时间上也有一些差异。

第三，研究发现，政策领域之间的差异与改革的复杂性相一致，即改革的技术复杂性和范围。环境政策——一个技术上复杂、范围广泛的领域——的总体改革力度比其他领域更大，特别是早期的行政协调改革力度更大，这一结果可能源于这样一个事实，与其他领域相比，这是一个较新的政策领域。这些结果表明，政策制定者寻求整合协调改革，特别是在表现复杂政策问题的政策领域(克里斯腾森，莱格里德和莱格里德，2019)。

第四，关于各国之间的差异，主要调查结果表明，盎格鲁-撒克逊行政传统国家的改革活动更加激烈。这些国家不仅是最早进行后新公共管理改革的国家之一(克里斯腾森和莱格里德，2007a，11)，而且是政策整合改革的先驱，特别是澳大利亚、加拿大和英国。此外，结果表明，荷兰、英国和瑞典属于后新公共管理改革高度密集的国家。

第五，改革的时间和顺序因国家而异。这也为行政传统之间的差异提供了证据。值得注意的是，盎格鲁-撒克逊国家在改革活动中有早期的转变点，特别是在政策整合改革方面，澳大利亚、加拿大和英国的例子说明了这一点，但美国没有。相反，其他国家也有政策整合或行政协调改革的早期变化点，特别是意大利和瑞士。这些调查结果强调了时间安排(皮尔森，2000 年)和改革力度对具体国家的影响的重要性。

结论

本文通过整合部门公共政策和协调行政单位，为民族国家中心的重新确立提供了系统的比较证据。对跨部门政策和行政改革进行了比较分析，描述性统计和贝叶斯变化点估计表明，政策整合和行政协调改革构成了一个强大的趋势。这些改革大致与向上、向下和向侧面去国有化的过程同时发生(苏恩，2000 年)，更具体地说，是随着后新公共管理改革的传播(克里斯腾森和莱格里德，2007c)，这表明去国有化和再中心化实际上是交织在一起的现象。这一总体趋势显示了不同时间、不同政策领域和不同国家之间的巨大差异。尤其是，改革频率最高的是环境政策和单一的盎格鲁-撒克逊国家。本研究以跨国家层面为重点，从广泛的比较角度补充和扩展了关于市政合作的研究(Klok 等人，2018 年；宋、帕克和荣格，2018)和地方一级的环境政策整合(克劳斯等人，2019)。

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附参考文献文献附参考文献

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