【文献与探索】敏捷：一种治理新方式

　　　　　　　　图片来源于网络

类别：政府治理

导言

在公共管理研究领域，新理论不断出现，最近，敏捷治理（AG，Agile Governance）理论开始兴起，相关研究也日渐丰富。比如薛澜教授就提出公共管理“需要走向敏捷治理”（2019），而且解决新经济成长烦恼，也需要“敏捷治理”（2020）。“敏捷”概念的演变从根本上改变了软件设计、项目管理和业务操作的核心层面。敏捷方法同样可以整体上重塑政府、公共管理和治理。最近Ines Mergel,Sukumar Ganapati ＆ Andrew B. Whitford三位德国与美国学者合作，对敏捷治理（AGT）理论进行了系统性文献综述。在这篇文章中，作者介绍了现代敏捷运动，反思它如何使公共管理者受益，并描述了当管理者被期望使他们的组织更灵活和灵敏时将面临的几个挑战。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Mergel, I. , Ganapati, S. , & Whitford, A. B. . (2020). Agile: a new way of governing. Public Administration Review, online first: 18 May 2020. DOI:10.1111/puar.13202）.

研究问题

政府机构正在为敏捷政府制定政策，并引入新的实践和指导手册(例如GAO，2012; HUD，2018)。例如，美国数字服务部门、英国政府数字服务部门和加拿大数字服务部门等数字服务团队为以一种“敏捷方式”工作铺平了道路。州和地方政府通过创新实验室和公共服务设计小组采用了敏捷和相关实践（例如，乔治亚技术管理局、纽约市）。在这些特定的情况下，“敏捷”是一个为了避免在供资期和项目结束时出现大规模的项目失败的更好的软件开发和项目管理的范例(例如，Mergel，2016；项目管理学会，2017)。敏捷与传统的“瀑布”法形成了有益的对比，在传统的“瀑布”法中，每个项目阶段都必须按顺序进行。(例如，见Whitford，2020)。政府软件项目的设计和建设是为了持续很长时间。规划和建设往往需要几年的时间，最终发布时工作软件往往过时。敏捷的项目管理价值观和技术使项目团队能够以较小的增量进行工作，经常审查其工作，并立即包括反馈，以避免代价高昂的失败。

在大量投入敏捷环境下的工作，并将敏捷方法应用于软件开发和其他类型的政府问题的实践者中，一场悄然无声的政府转型正在进行。传统上，政府工作方式的重大变化是通过政策变化或公共管理改革来实现的。各机构现在正在改变其项目管理技术，甚至是采购办法，引入了与传统上“官僚”组织并不相关的新价值和方法。历史上，只有紧急情况下管理人员才通常必须以敏捷的方式处理危机情况，以应对不断变化的现实。在实践和学术的背景下，人们经常使用“敏捷性”与更熟悉的术语交替使用，如“回应性治理”或“适应性治理”，强调了标准操作程序也导致了术语的混淆。此外，规范的公共行政文献在很大程度上忽略了敏捷和它对等级制和官僚组织带来的更根本的变化。例如，在Web ofScience中搜索“敏捷”主题，结果发现“公共管理”中只有26篇研究文章，其中大多数与敏捷概念无关。

基于采访实践者并记录了这些变化多年的集体经验，这篇观点文章旨在将敏捷概念引入公共管理领域，使该概念的使用更加清晰，并将其与其他更成熟的概念整合到公共管理中，例如灵敏度，弹性和适应性（与诸如新公共管理之类的更具里程碑意义的公共管理改革形成对比）（例如Greve等，2019）。为了清楚起见，学者可以将敏捷视为嵌入在正式工作组和结构中的一整套新的惯例和流程——作为将组织行为“轻推”向高价值产出的途径。我们从描述其在软件设计领域的根源入手。然后，我们将重点介绍政府中的敏捷工作环境区别于其最初在软件开发领域应用的主要优势和挑战。

研究结论什么是敏捷及其重要性

敏捷是一种新近出现的现象。大多数政府仍在学习在政府运营和服务提供寻求创新和绩效改进时如何应用它。敏捷政府受到敏捷软件开发的启发，但是从更广泛的管理角度来看，这意味着以有效的方式应对不断变化的公共需求。在公共服务的重新设计和数字化中，敏捷方法被应用于初始需求分析中。服务设计人员使用民族志方法来了解用户在获取公共服务过程中的需求。他们采访流程所有者（以了解基于法律的正式要求）以及内部和外部用户（以了解他们在整个用户旅程中的体验）。这不仅揭示了痛点，而且揭示了运转良好之处，从用户的角度展示了如何设计更好的公共服务。

然后，服务设计人员将这些非正式需求与正式需求进行比较，然后将原型移交给软件开发人员。这些设计步骤强调包容性和透明度——不仅对于公民，而且也对于公务员，即作为核心项目团队成员，并且没有被排除在决策过程之外的人。相反，在“瀑布”法或其他涉及供应商的传统方法中，合同官帮助决定产品的属性，但很少征求每天使用工具的人员的意见。当用户参与其中时，他们会在新流程，软件或方法部署后提供反馈或评估信息。与传统的官僚主义中官僚机构自上而下进行决策，而用户投诉则自下而上出现相反的是，敏捷的政府程序通过使内部和外部用户从第一天起成为过程的一部分来重新构建传统的决策。

因此，敏捷不会与民主或其他经典行政价值观发生内在冲突。在内部项目管理中，敏捷是一种提高服务交付效率的方法。然而，敏捷治理意味着要对平等和社会责任等公共价值观做出回应。这是因为，即使机构官员只关心他们如何与外部用户打交道，敏捷也会影响机构如何发现并整合不断变化的公众需求，这本身就是一种民主价值（Beck等，2001）。敏捷不仅重视产品或服务的提供，还深刻重视团队成员和公民的声音。成功的独立敏捷团队在机构的各个级别都存在时，可以在最高管理层的广泛支持下进行准备和决策。这为成功的改革要素的广泛采用创造了更大的开放性（Greve et al.2019）。

敏捷与经典公共管理价值观的一致性可以从“敏捷宣言”在运动发展中的作用中看出（Beck等，2001）。在2001年，一群软件工程师和开发人员阐明了四个核心敏捷价值，他们希望这些价值在每个人如何构建和部署复杂软件的常见问题上指导他们该如何努力。敏捷的核心价值作为改变软件生产方式的一种方式被建立。在这里很容易看到它的核心点：用户和制造者是主要出发点；软件应该先运行（即使不全面）；协作比基于冲突的过程要更多；而且改变是不可避免的，因此回应性和适应性是关键。

不同于传统的“瀑布法则”缓慢且基于计划，敏捷是快速而灵巧的。敏捷投资于初始计划，但预设这些计划随着工作软件提供有关用户需求的新信息的过程将发生变化。在许多情况下，这些经验学习是由“strums”组织的团队进行的，这些团队以高速度、快速迭代而闻名，甚至以在不到一天的时间内生产新版本的工作软件为目标。尽管瀑布式计划以计划为中心，但一旦部署工作软件后，敏捷就成功占据主导地位。与瀑布式项目相比，敏捷项目的成功率高四倍，失败率减少三分之一（Serrador和Pinto，2015；Standish Group，2015）。这种平衡表明了为什么这么多人被敏捷吸引，并将其作为工作的一种方式。

在某些重要方面，敏捷的核心假设是创新不是线性的——创新不会以理性，确定性的方式进行（例如，参见Mackenzie和Wajcman，1999）。进行创新时，组织，文化和需求会交织在一起；从许多意义上说，从头到尾的过程都是路径依赖的，并且建立在构建者，操作者和最终用户的行为和偏好之上。

敏捷将目标性或直观性的这种理解嵌入到对快速学习的关注中，这自然意味着敏捷需要技术人员和用户群之间的高度协作。因此，我们现在将敏捷视为超越了设计和部署工作软件的一种方法。实际上，敏捷已经从软件设计方法发展为处理任何面向客户的流程设计、生产和部署的集中方式，不仅包括信息技术专家，而且包括用户级的通才、经理和流程所有者。在这方面，尽管不可能摆脱技术的社会影响，但敏捷尊重这些流程。 

敏捷的优势

总的来说，敏捷是一种可以引发官僚指挥与控制组织的文化变革的思维方式。敏捷的管理部门愿意接受改革，适应不断变化的环境、公共价值和公共需求。在这里，我们概述了它如何有助于更有效和高效的管理。

敏捷假设情况是不稳定的，并且会随着时间而变化

当新的信息，约束或机会出现时，敏捷性驱使从业人员修订和更新早期的工作版本以改善流程或服务。改进可能包括交付速度、产品或服务质量、或程序本身的存在。尽管在传统流程中，“结果”通常主要是用于“报告”，但敏捷中的目标是通过解决他们的问题（实现结果）来满足成员的需求，而不是仅仅提供详细的文档。通过了解事情为什么会发生变化以及决策时谁在场，可以提高透明度和问责制。

超越层级和信息烟囱的敏捷权限自适应结构

与传统的官僚机构不同，在传统的官僚机构中，行政区划是一切的根本，而在敏捷中行政区划仅用于后端目的。外部用户不知道（甚至不需要知道）管理约束。从这种角度来看，敏捷就像其他旨在提高透明度、资源共享和能力的跨职能管理安排一样。像其他安排（例如矩阵设计）一样，敏捷旨在使人们更容易知道哪些有效，而避免那些无效的东西。在敏捷中，策略或产品设计师需要用户，公民或客户的意见，因为他们自己的经验不那么有用或不具有代表性——因此他们必须离开孤岛。在若干方面，这也是朝着单一接触点而不是与多个机构打交道解决问题的背后原因。在敏捷中，协调应该在前端是天衣无缝的。

敏捷强调超越官僚程序的负责的个人自由裁量权

具有专业知识的工作者不是遵循传统的标准操作程序，而是被解放出来，以有效，有效的方式解决公共问题。如前所述，敏捷强调自下而上的变化胜过自上而下的变化（甚至是供应商或顾问的从外而内的变化）。当然，对个人的关注与更广泛的变更管理方法产生了共鸣。如果组织的文化重视个人的贡献，那么敏捷对个人的强调可以提高公务员的参与度。在敏捷中，没有一个工作者仅仅是“另一个齿轮”，这改变了人们的看法，并可能增加主人翁感，并在采用过程中增加接受度。

敏捷强调持续的自我反思学习过程

敏捷预期了失败，因此在第一次迭代中遇到失败的机构就更有能力进行改进。因此，公共管理者将被迫放弃零失败的文化，以便工作者可以自由地犯错。当然，在传统上不会奖励错误的环境中，试错和实验方法可能会很困难。同样，管理者负责这一过程。例如，敏捷的“回顾”要求管理者和团队定期重新审视政策和程序，以了解发生了什么事以及如何改进。敏捷文化可以从过去的错误中快速学习。

敏捷为新流程和服务增加了有关流程，步骤和要求的知识

我们知道，具有敏捷采购流程的代理商（通常是“一揽子采购协议”（BPA））会详细了解他们需要什么以及事情应该如何运作。例如，共同撰写和调整产品和服务的购买要求通常可以提高整体质量。在敏捷的BPA流程中，合同经理会验证法律前提，但是知识所有者（需要使用产品和服务的人）会写内容要求。这有助于确保产品和服务在保持监督的同时可用。然后，用户评估外部承包商交付的产品。在信息技术等领域，许多供应商在与私营部门实体合作时需要遵循敏捷原则。因此，政府部门的敏捷层是非常必要的。反过来，许多代理商现在需要敏捷的购买方式，包括预先交付原型，以展示进行招标和提高透明度的能力。我们已经在服务交付行业中看到了这种变化（尽管仍处于初期阶段）（例如，Whiteford,2020）。

政府部门采取敏捷方式的挑战

敏捷与许多典型的官僚组织是对立的

在这些情况下，鉴于跨职能敏捷团队的工作方式，需要对行动负责的管理者可能不愿意这样做。这是经典的避责行为——当要求人们对新方法尤其是其结果承担责任时，在规避风险的情况下会做出的一种自然反应。如果试验不是工具箱的一部分，并且各局重视组织的声誉并避免出现政府失灵，那么敏捷将永远不会受到关注。管理者需要对最终产品负责，并捍卫最终结果，即使最终结果可能不是经过他们明确的输入而开发的。敏捷的公务员不能依靠既定的标准操作程序，因此他们的行为会直接陷入法制行政文化中。因为敏捷也可能与行政法相抵触，必须逐案评估其应用。此外，在以“我们之前已经看到过，让我们等到下一波浪潮”为特征的组织中，传统主义者可能会将敏捷视为另一种将被取代的风尚。

敏捷需要一种新的领导方式

最值得注意的是，敏捷需要共识性的决策和试错法的接受，这种领导风格在中层管理人员中并不常见。敏捷要求将决策移交给非领导者小组；敏捷需要保护团队免受外部政治和其他影响。在许多方面，敏捷与服务型领导是一致的，在公共管理中代表人数较少（Greenleaf，1970）。敏捷强调将下属放在首位，帮助他们在组织中成长和成功，赋予团队权力并为团体创造价值。许多使用敏捷的私营部门信息技术公司都强调服务型领导。

敏捷需要新的合同和采购形式

传统的合同流程以瀑布法为导向，注重以逐步的方式交付指定产品。由于没有单一的最终产品、过程或服务，敏捷不能很好地适应传统的流程——重点是不断的改进。敏捷需要一种合同管理方法，这种方法是灵活并且要超越固定价格的一次性项目。这种新的合同和采购模式侧重于整体团队、服务交付过程以及建立长期信任关系（Opelt等，2013）。

结论与未来展望

敏捷的核心要求是改变僵化的官僚文化（自上而下，零失败）。这是不小的壮举。经过培训的几代公务员都遵循等级原则。他们被告知要服从命令和控制结构，而不要质疑其决策模型的合法性。他们学会了坚持自己的职责，而将创新留给高层管理人员。组织文化的变革很难，尤其是在没有变革机会的情况下。我们知道，有许多内部组织和文化特征会影响这些变化以及采用新的改革要素（Greve等，2019； Jun和Weare，2011；Venkatesh等，2003）。

敏捷文化颠覆了传统的官僚组织原则。敏捷重视团队成员和团队。它需要负责任的自由裁量权以及组织程序和原则的极大灵活性。通过运用敏捷原则，许多组织机构都经历了非凡的变革。如果领导者拥护它的优势并铭记其挑战，那么在公共部门也有可能。在这里必须与从业者一起进行实证研究，以了解组织成员的期望，例如必要的能力，决策结构或预期结果。

但是应该要认识到，这是我们了解公共部门应用敏捷前景的初期。例如，敏捷性的政治方面是获得理论和经验贡献的一个成熟领域。从对集体经验性理解中得知，理清决策敏捷性、应急政策敏捷性或其他类型的主动或被动决策的理论或经验贡献的实践空间将是有益的。一个明显的例子是，应急管理或公共卫生对策可能特别适合敏捷原则。总之，即使我们的知识基础仍然不完整，实践经验也清楚地表明，敏捷已成为一种新的治理方式而受到关注。

如果您喜欢此文，请转发和分享给朋友们。谢谢！

附参考文献文献附参考文献

参考文献：

Greve, Carsten, Niels Ejersbo, Per Lægreid, and Lise H. Rykkja. 2019. Unpacking Nordic Administrative Reforms: Agile and Adaptive Governments. International Journal of Public Administration 43(8): 697–710.

Janssen, Marijn, and Haiko van der Voort. 2016. Adaptive Governance: Towards a Stable, Accountable and Responsive Government. Government Information Quarterly 33(1): 1–5.

Jun, Kyu-Nahm, and Christopher Weare. 2011. Institutional Motivations in the Adoption of Innovations: The Case of E-Government. Journal of Public Administration Research and Theory 21(3): 495–519. https://doi.org/10.1093/jopart/muq020.

Mergel, Ines. 2016. Agile Innovation Management in Government: A Research Agenda. Government Information Quarterly 33(3): 516–23.

Opelt, Andreas, Boris Gloger, Wolfgang Pfarl, and Ralf Mittermayr. 2013. Agile Contracts: Creating and Managing Successful Projects with Scrum. Hoboken: Wiley.

Project Management Institute. 2017. Agile Practice Guide. Newtown Square, PA: Project Management Institute.

Venkatesh, Viswanath, Michael G. Morris, Gordon B. Davis, and Fred D. Davis. 2003. User Acceptance of Information Technology: Toward a Unified View. MIS Quarterly 27(3): 425–78. https://doi.org/10.2307/30036540.

Whitford, Andrew B. 2020. Transforming How Government Operates: Four Methods for Changing Government. IBM Center for the Business of Government. http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/

Transforming%20How%20Government%20Operates.pdf [accessed April 30, 2020].

Wise, Charles R. 2006. Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing? Public Administration Review 66(3): 302–18.

薛澜, 赵静. 走向敏捷治理:新兴产业发展与监管模式探究[J]. 中国行政管理, 2019(8):28-34.

近期推送的相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/puar.13202

此处也可以下载全文：

https://www.researchgate.net/publication/341485180_Agile_A_New_Way_of_Governing

凤凰网一点资讯：

http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

欢迎您提出与本文内容、主题或翻译有关的各种问题与建议！

欢迎关注、订阅微信公众号【治理学术】。本公众号是由公共管理与政治学学科的老师和学生志愿者开发的学术和交流平台，重点是治理理论与实践领域的热点问题，我们每日整理、翻译并推荐一篇最新权威英文文献。核心内容分为三大板块：1、治理理论　文献与探索，2、管理实践　治理与反思，3、公共治理　教学与交流。

欢迎推荐或自荐研究成果，来稿请致邮箱：[e-mail]

PS：如何加入微信公众号：

您可以扫描下面的二维码，或者搜索公众号：“治理学术”，或者加原始ID: 
　 gh_dd2c06e61722　然后点击加入即可。

PS：如何查看以前推送的精彩文章：

您只要点标题下方的“治理学术”，并选择“查看历史消息”即可，精彩就会尽现。谢谢！