【治理与反思】政府外包中合同和关系治理之间的动态相互作用

类别：政府治理

导言

1990年代，公共部门实行了新公共管理（NPM）改革，使公共－私营外包伙伴关系在公共服务提供方面有重大飞跃；然而，其中许多都失败导致外包取消。尽管有效治理外包伙伴之间持续的关系可以说是成功伙伴关系的关键，但关于两个主要治理机制”合同机制”和”关系机制”之间最佳关系类型的调查结果仍没有定论。最近Suzanne Young, PhucNguyen, ＆ManuelaS. Macinati三位澳大利亚学者合作，本文采用动态视角，将治理机制相互作用作为研究框架，实证研究了两种有问题的外包公私合作伙伴关系之间的相互作用，即服务提供已经被取消外包或被认为是外包取消。本研究数据证实合同治理和关系治理之间存在动态相互作用。论文发表在公共管理类权威期刊AJPA上面。

（文献来源：Young, S. , Nguyen, P. , & Macinati, M. S. . (2020). Dynamic interplay between contractual and relational governance: an empirical study in australian healthcare outsourcing. Australian Journal of Public Administration, First published:　23 May 2020: 1-22. DOI:10.1111/1467-8500.12427.

研究背景

自1990年代以来澳大利亚见证了作为公共官僚机构领域的私人提供公共服务规模和范围的扩大（Aulich和O'Flynn，2007）。各级政府的各类职能，例如垃圾收集、地方一级的清洁和安全、州一级的道路养护和IT服务以及联邦一级的就业服务（Alford和O'Flynn，2012）。公共管理思想的激进发展使这些变化得到了解，这些思想通常以新公共管理（NPM）为范畴，这是一系列政府政策，旨在通过引入竞争性并将更多的私营供应商纳入公共服务供应链来重组公共部门。NPM的支持者认为，竞争能力优于任何形式的公共垄断。这些新自由主义改革的实施是期望它们能实现垄断无法实现的东西，包括提高效率、提高服务质量、提高响应能力、更广泛的消费者选择、更大的准入公平性、增强的问责制和多样性及增加创新（Andrews和Van de Walle，2013; Davidson，2011; Sturgess，2011）。

然而，认识到这种以NPM为灵感的外包做法的潜在好处已证明存在问题。Hodge（1998，2000）利用对几百篇文章的跨国元分析，发现存在成本节余，然而这种节余似乎以牺牲就业为代价。重要的是至少在短期内观察到“一些严重的差别影响”，“女非全时工人和少数群体首当其冲”（Hodge，2000）。此外，发现外包没有改善重要的非经济措施（包括服务质量），其效果大小与零没有显著差异（Hodge，1998，2000）。Considine（2005）专门研究经济合作与发展组织（OECD）一些国家的就业服务外包，观察到一些适得其反的行为如“奶油”和“停车”，这些行为涉及私人机构挑选客户，只推荐那些已经接近其期望的客户，而对处于最大劣势的客户则提供服务不足。Vincent-Jones（2007）还发现国家的订约制度存在很大问题。UNISON（2001）观察到由于预算压力，英国市政府的内包率不断增加，甚至正如其他人（Brown, Potoski, vanSlyke，2008）所指出的这种服务提供模式的改变“可能代价高昂”（Brown等，2008）。

鉴于有效公共订约的潜在挑战，建议将关系合同作为解决办法（Rho，2013）。这与随后出现的NPM后议程相呼应，该议程寻求在公共服务环境中实现组织间协作（Sanderson, Allen, Gill,Garnett，2017），通过促进团队建设、建立统一的价值观感、信任感和协作感（Ling，2002），以减少服务碎片化（Bouckaert,Guy Peters、Verhoest、2010）。Vincent-Jones（2007）认为，”经济合同作为监管手段的效力最终取决于中央政府与公共机构之间纵向关系的质量，而与订约承办权已经下放，并在公共机构和服务提供者之间横向下放”。

然而，合同和关系治理机制在管理组织间关系方面的有效应用受到合同和关系治理之间相互作用模棱两可性的挑战（Roehrich等，2020；Zheng,Roehrich, Lewis，2008）。在以复杂性增强为特征的公共订约环境中治理挑战可能更大（Vincent-Jones，2007）。因此这项研究旨在阐明公私承包环境中的相互作用，具体而言这一现象是通过澳大利亚公立医院和私人承包商之间的两项有问题的长期外包安排来调查。

研究背景的选择是有目的的。首先，澳大利亚医疗保健部门是研究公私组织关系的理想环境。作为1996年由NPM启发的公共服务提供改革的热情和相对第一的采用者，澳大利亚政府推出《国家竞争政策》，这是一项政府间协议，旨在使经济部门特别是政府运作的部分受到更大竞争的影响（Young，2008）。尽管有人反对用市场力量提供医疗服务，但医疗保健并未获豁免（Relman，1980）。

NCP通过澳大利亚医疗保健协议（至2011年底）和国家卫生改革协议（2012年至今）在医疗保健部门实施，拥有地方医院网络，即一个或多个公立医院，负责与医疗保险当地人（政府资助的保健提供者）和私人提供者合作，以满足社区的健康需求，尽量减少服务重复和分散（澳大利亚政府理事会，2011）。这基本上导致在提供保健服务方面建立各种公私伙伴关系，因为公立医院由于降低成本、提高服务质量和服务灵活性等原因而外包各种临床和非临床服务（澳大利亚联邦，2000）。

其次，本研究目标是弥补Roehrich等（2020）在1990年至2018年间发表的1415篇关于合同和关系治理主题论文的元分析中所确定的该领域缺乏纵向研究的问题。此外，澳大利亚医疗保健行业也观察到外包的趋势，到 2009 年大约 30% 的澳大利亚医疗保健提供商已恢复内部提供他们外包的活动性服务（Macinati和 Young，2009）。因此，本研究专注于两个有问题的案例，这将有助于揭示澳大利亚医疗保健的外包趋势，特别是公共服务提供。

合同和关系治理的动态相互作用

合同治理是“使用正式的、具有法律约束力的协议或合同来管理公司间伙伴关系”（Lee和Cavusgil，2006）。从交易成本经济学的角度来看，有效合同必须考虑多种因素，如商品或服务特点、商品或服务的市场竞争程度以及政府与供应商之间的目标不一致程度（Williamson，1985）。在外包协议中即Williamson（1985）定义的市场机制中，合同对于控制潜在交易风险至关重要，这些风险是在存在不确定性和资产特异性情况下的机会主义行为造成。根据委托代理理论，有效合同受到一系列机构问题的挑战，包括信息不对称、逆向选择和道德风险。因此，构成正式合同的要素包括相互义务、行政和争议解决，以及为克服与此类治理相关的风险而精心设计的监测系统（Mayer和Teece，2008；Rho，2013）。虽然合同治理依赖于正式结构和第三方执行（Cao和Lumineau，2015），关系治理反映社会共识和特定行为和交流模式的强化（Rousseau，1995）。根据未指明的义务和互惠原则，交易当事人被认为是受预期获得的回报驱使（Blau，1964）。他们也应按照共同的关系规范行事，例如灵活性、信息交流和团结（Genctiirk 和Aulakh，2007），而非合同中正式规定的控制和协调机制。因此，通过高度信任和承诺，表现出良好的关系治理，并体现在客户和供应商员工之间的非正式互动（例如会议或电话）、非正式信息共享和公开沟通中（Huber等人，2011）。

从围绕这两种治理之间的关系（Abdi和Aulakh，2017）的持续争论中出现了三个主要观点。首先是将合同和关系治理视为功能等价物的替代视角。根据这一观点，合同治理不利于关系治理，而关系治理减少对合同条例的需要（Huber等，2011）。第二种观点互补性，将合同和关系治理描述为同时并行的等效职能替代办法，可吸收不确定性并降低复杂性（Reed，2001）。换句话说使用一个增加使用另一个的使用或好处（Cao和Lumineau，2015）。例如精确的合同规定可通过创造可靠的相互期望来建立信任（Huber等，2011）。因此，建议根据采用这一办法的订户，使用合同和关系机制来管理外包关系，特别是在公共订约情况下（Rho，2013；Sanderson等，2017），由于福利增强条件、与自上而下性质相关的潜在问题以及采用可能不适合情况或公民和消费者需要或偏好的组织形式的压力，面临复杂性增强（Vincent-Jones，2007）。第三个动态或互动观点认为，关系和合同治理不仅替代或补充，而且动态互动（Vosselman和Van der Meer-Kooistra，2009）。这两种类型的交互都是可能的，取决于合同内容和功能以及背景因素（Cao和Luminau，2015）。他们相互影响，其后果包括随着时间推移改变其部署（Vosselman和Van der Meer-Kooistra，2009）。

研究方法

本研究采用案例研究的定性研究方法。从两组医院中挑选两项有问题的长期外包安排，虽然数量上不大但允许进行交叉案例分析（Yin，2009），从而对分析现象作出更一致的解释（Eisenhardt和Graebner，2007；Miles和Huberman，1994），与单个案例研究设计相比，研究结果的可信度更高（Vannoni，2015）。选择这些案件是为符合Huber等人提出的选择标准，包括至少3个月的期限、项目和供应商规模的可比性。此外与 Huber 等人研究类似，案例都涉及支持辅助服务的外包。根据Macinati和Young（2009）的调查结果，在那些没有外包的医院中，仅17%的人对外包体验不满意，但由于不同原因没有进行外包。因此，为丰富我们对医院供应商面临的外包取消障碍的理解，这些病例是从两组不同的医院中挑选出来的：一组是服务的提供已取消外包，另一组是没有发生但已被考虑的外包取消。

为确保研究有效性，本研究中的数据收集和分析遵循一致且结构良好的程序（Drew，Hardman，Hosp，2008）。收集的数据主要包括非结构化和结构化访谈，访谈对象包括公立医院和私营部门供应商中参与外包和外包取消的决策者、参与外包服务管理的公立医院经理和专业技术人员，以及澳大利亚公共卫生组织的工作人员。

研究结果

案例一

1 案例描述

案例一的医院位于一个人口超过300万的大都市。医院通过2100张急性、亚急性、精神健康及老年护理病床为约176000名住院病人提供服务。这是一家大型医院，拥有约12000名员工，年费用超过10亿澳元。1997年底，它通过招标将各种非临床支助服务管理外包给私人供应商，包括食品、病人服务助理（PSA）、清洁、安保、废物处理和织品管理服务。有人列举了外包的各种原因，包括当时要求医院进行市场检验服务交付的强制性规定、医院当时服务提供不达标以及节省资金的愿望。外包还被描述为处理一些长期持续不断劳资关系问题的一种方式。然而，由于不符合合同关键业绩指标（KPI），赢得这一轮投标的三家私营供应商在12个月内终止合同。因此，另一个承包商被迅速聘用，没有重新进行招标程序，承包商获得5年合同，后再续签2年。承包商得到报酬，管理850家EFT医院的工作人员。他们还提供25名管理人员，作为合同义务的一部分。2004年，该医院进行选择性外包工作，将两个外包服务（食品服务和PSA服务）的管理引入内部，同时将其余服务外包给承包商（通过重新招标程序）。2009年的年中双方的外包关系结束，医院从承包商处收回所有剩余服务的管理，此分析侧重于医院和承包商之间长达十年的合作。

2 治理过程

对案例1的历史记录显示，医院与承建商之间的伙伴关系始于1998年，据报道由于医院对承包商的能力有信心，承包商首先被聘用。承包商声称拥有卫生行业的专业知识，“提供了一个先进的医疗保健计划……将补充医院已经到位的所有程序、协议和政策。”（GMHC1）

与独立专家协商设计的第一份正式合同涉及技术和关系方面，包括与行为有关的履约。“关于行为的很多事……KPI 和目标围绕性能……在我们所有的地方……周围甚至有一些目标……有工作人员行为守则……并对其进行监控。”（CMVC1）

在管理两者之间关系时，合同被称为“圣经”。正如一位受访者所说，“如果是在合同里，你就是这么做的......我们确实信任很多，但底线是如果有问题，那就是写在合同上的东西”（CMVC1）。任何偏离合同（变更）都必须由医院签字，由医院支付合同费。然而在实施过程中，与合同不完整有关的信号开始出现。虽然KPI和目标符合相关条例，但它们被设定为最低标准形式。因此，承包商通过提供“最低标准而不是最高标准”（DH1C1）来努力降低劳动力成本。此外据报告，如果合同不履行以产生决议而进行谈判，则没有规定经济处罚。本合同还缺乏对承包商业绩的严格监测。“我很少向医院报告KPI和绩效，医院也没有真正要求承包商对他们的所作所为负责，只要一切正常，没有人太担心”（COHC1）。

然而当合同显然无法阻止预算问题发生时，医院工作人员辩称承包商从公共部门赚钱。医院管理层也做了一些调整，向承包商表明这些调整不那么重要，其中包括迁离行政办公空间。当医院开始要求承包商为所收取费用的交易提供理由和证据时，信任开始减少。因此随着双方关系的恶化，新合约的条文更为详细严格，原因是部分服务须于2004年重新招标。这种相互作用的特点是“A4以及反向关系”，其中递减的关系治理（RG）重新评估了维护需要，并相应改进合同（CG）"（Huber等，2011）。新合同被重新谈判和编写，KPI被重新编写，责任（COHC1）也大大增加。

3 路径识别

在这种情况下找到的模型序列已确定。鉴于医院和承包商之间的外包关系在10多年的合作后结束，可以预期失败路径或成功路径，因为外部刺激事件而中断。然而我们发现的是一条中断的路径，其特点是一条失败路径直到2004年重新招标合同条款收紧后，关系才有所改善。有趣的是从失败到成功模型的转变并非由外部刺激事件造成，即被推测的政府融资模式变化。另一方面，这一事件对2009年外包关系的结束产生影响，但对双方之间的关系没有任何影响。

案例二

1 案例描述

案例二的医院位于一个人口与案例一相同的地区。2014年，它拥有95142个住院病人，980张住院病床（急性、亚急性、心理健康和老年护理病床），员工约5200人，年收入超过7.55亿澳元。2011年，由于各种原因（包括成本节约和文化变革的愿望），医院外包了一些设施（即非临床服务包括工程和维护）。最初的外包合同授予给一家私人供应商，该供应商通过合同变更为医院的两个较小分点提供相同服务。在授权合同后，41名医院工作人员被解聘，4名转给承包商。2014年末至2015年初，由于承包商的运营和关系问题，在合同再次接受市场测试之前，外包被考虑。与现有供应商的外包安排继续进行，仅承办商中标。

2 治理过程

与案例一相同，本案中的承包商首先是通过“合同变更”方式提供外包服务，而不是通过公开招标程序。然而与前一个案例不同的是，这样的任命并非出于高度的信任，相反它主要被认为是一个“方便”的解决方案，以解决医院在使用常规招标程序外包服务时可能面临的多种潜在问题。医院当时在设施领域（如工程和维修）表现很差，因为“一群非常顽固的员工表现不佳，没有技术技能，不致力于变革和创新，而且已

经在这里工作了25年以上。”（DH1C2）

医院认为，如果要提高疗效和效率，他们需要新鲜血液。然而据报道，这种通过公开招标程序进行的激进变革预计将面临来自工作人员及工会的强烈抵制，这反过来会导致采取行动的风险并损害公众声誉。因此，合同变更被认为是一种违约行为“实现你需要改变的机会，清除多年积累起来的无用东西，摆脱那些低效、无效率的做法。”（DH3C2）

因此，现有的外包关系使合同变更的选择成为可能。由于获得招标豁免，这一选择使医院避免通常与公开招标有关的公开宣传，同时可积极采取行动尽量减少预期的阻力。合同变更的过渡如预期那样顺利，然而如前所述，在关系中信任水平从一开始就不高，“医院是有意识的，关于双方之间不同的价值观——公共实体是为普通人工作，承包商（私人机构）为股东工作，伙伴关系受两套不同的动力机制和文化的影响”（DH3C2）。因此，医院依赖于一份全面合同，该合同“详细说明了需要什么、需要什么的频率、何时以及是否要在该合同外运营，这些都成为变量，作为管理合作关系的关键机制”（DH3C2）。该合同涵盖了合作各方面，包括数量和质量性能指标、及时准确的发票、计划的工厂维护时间表、电话反馈……(DVC2)、会议频率、合同变更和非性能惩罚（DH3C2）。

医院还通过战略上不外包的所有专业知识来规避与外包相关的风险。他们维持了一个内部技术团队来管理合同（DH3C2）。它还通过不让承包商参与复杂重大项目，使合同免于失败（DH1C2）。医院为双方之间合作奠定了基础，直到这一点反映了“A4和反向关系”，在低水平的信任（RG）强调维护的必要性，通过严格的合同规范和KPI来实现，以及采取风险对冲措施以维护内部的专业知识和部分外包（CG）。

与前一个案例类似，合同虽然比较全面但也不能保证医院不出现上述所有问题。因此毫不奇怪医院对与承包商的合作关系的看法相当消极。“我们需要在人员、敬业度、合作伙伴、创新等方面保持一致，我们要想怎样做得更多，怎样能让人满意，我一点也不想让任何人经历我们不得不忍受的（DH1C2）。“根据我和承包商的经验，我认为他们是一个垃圾公司（DH2C2）。”显然在这种情况下，合同不能有效地发挥安全网的作用，而这反过来又恶化两者之间本来就差的关系。CG和RG之间的相互作用正是典型的“A3和反向关系”。在合同期限接近结束时，双方关系达到了新低，于是医院管理层考虑取消服务外包，然而医院最终决定继续外包但通过再招标。从这一点上我们看到 “A4和反向关系”的折叠，其中弱关系治理（RG）增加了对详细而严格的合同规定（CG）的需求。借鉴与承包商的经验，医院加强再招标文件中的规范和条件，他们委托另一方调整标准，强化承包商的责任（DH3C2和DH1C2）。出乎意料的是潜在投标人对这次投标几乎不感兴趣，只有少量投标被提交，现有承包商的投标脱颖而出，他们再次赢得合同。医院“最终不得不与承包人合作，我们对此不太满意……但因为基本上没有其他人（DH3C2）”。这意味着医院和承包商之间的外包关系还将持续5年。再投标后，根据之前的经验医院无意在再谈判过程中妥协。双方花了近5个月的时间才敲定这笔交易，这被称为是一桩强迫婚姻。医院管理层已预料到“这将是地狱般的五年（DH1C2）”。

3 路径识别

与发生外包取消情况的案例一相反，在这种情况下服务仍然是外包的。因此，可以合理地期望看到一个中断路径，即从失败路径切换到成功路径，然而我们的数据分析显示了贯穿始终的失败路径。外部事件即对招标缺乏回应虽然延长了现有的外判安排，但未能如预期的那样中断招标路径。此外，考虑到双方在新合同初始阶段的紧张关系，确定的路径可能会在未来很好地继续下去。

讨论与结论

研究结果显示，所选择的两个有问题的长期外包安排存在所有四种合同关系治理交互的模型：A1、A2、A3和A4。然而与Huber等人的预测不同，路径不是简单地从失败走向终止，或成功走向继续，甚至不是因为中断而从成功走向失败。具体来说，在案例一中实现了一个中断序列，从一个失败路径开始然后切换到一个成功路径。另一方面，在案例二中，发现了一个没有任何中断的失败路径。有趣的是，尽管外部刺激事件在两种情况下都存在，但在第一种情况下似乎不是导致序列中断的原因，而在第二种情况下没有导致序列发生任何改变。相反，外部刺激事件导致两种采购安排：案例一中2009年的后采购，以及案例二中2005年的继续外包，这与从展开的合同和关系治理互动模式中逻辑推断出来的情况相反。在案例一中，有改进的合同和关系治理，就有持续外包关系的期望，然而这一合作关系结束了，但仍是积极的。案例二的情况正好相反，尽管外包安排又再延长5年，但两者之间的关系继续下滑。

研究意义与贡献：研究结果为合同治理和关系治理之间存在动态相互作用提供了更多证据：这两种类型的治理在顺序上既是替代的又是互补的。在我们案例中观察到的四个模型中，三个表示互补的交互作用，而另一个描述替代关系。还发现模型出现在一个序列中，在案例一和案例二中分别是中断路径和失败路径。我们的研究结果偏离Huber等人的概念，这一事实表明在我们的案例中，合同和关系相互作用的多样性和复杂性，以及外部刺激事件在这种变化过程中的作用。

此外，尽管合同治理和关系治理之间的动态互动可能有助于预测组织间外包关系的治理质量，但它们可能不是决定这种关系“寿命”的唯一因素。如图所反映的关系方向的转变并没有反映合同和关系交互的关联路径。支撑外包安排结束（案例一）和继续（案例二）的是供应商无法控制的外部因素。换句话说，在案例中外包安排的停止和继续被证明与合同和关系治理交互的模式没有关联。

尽管上述两种情况下的外包服务都是非临床服务和非核心服务，但由于承包商未能将外包服务提供与核心服务的要求保持一致，例如在灵活性和响应能力方面出现多种问题。此外，正如Vincent‐Jones（2007）所讨论的，公共契约具有自顶向下的性质，因此像案例中一样它会受到监管变化的影响。这些挑战不仅会产生中断，而且还会随时间推移影响治理机制及其交互。虽然公共契约在本质上更加复杂这一事实并不是新鲜事，但本研究的发现指出在公共-私人背景下，由于更广泛的外部因素可能会中断这一路径，契约和关系治理之间的交互作用可能更加不稳定。

研究结果为从业者提供了一些重要启示。为确保治理质量得到改善的成功路径的实现，外包安排的各方需要对两种类型的治理机制进行投资：合同的和关系的。这种投资应着眼于确保长期关系的质量。此外，合同不仅包括条款和规格，而且还必须具有一定的质量，例如包括不合规、关系问题、服务交付变更、服务监督和合同人员配置等方面。重要的是，尽管付出巨大的努力，仍然可能会出现治理质量持续下降的失败路径。幸运的是通过再次对关系和合同条款的类型和质量进行充分投资，我们有可能打破这样一条失败路径，并转向成功路径。同样重要的是，从业者需要接受治理质量不是决定任何外包安排“寿命”唯一因素的观点。相反，他们应认识到随时间推移可能发生的各种外部刺激事件的潜在影响，这可能与治理质量的轨迹不一致。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

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Andrews, R., & Van de Walle, S. (2013). New Public Management and citizens’ perceptions of local service efficiency, responsiveness, equity and effectiveness. Public Management Review, 15, 762–783. https://doi.org/10.1080/

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Roehrich, J. K., Selviaridis, K., Kalra, J., Van der Valk,W.,&Fang, F. (2020). Inter-organizational governance: A review, conceptualisation and extension. Production Planning&Control, 31(6), 453–469. https://doi.org/10.1080/09537287. 2019.1647364

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Sturgess, G. L. (2011). Diversity and contestability in the public service economy. Sydney, Australia: NSW Business Chamber.

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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/1467-8500.12427

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