新书推荐|王宏伟：《应急管理新论》
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“新时代应急管理学科建设丛书”
首部著作正式出版！
新时代应急管理学科建设丛书
《应急管理新论》王宏伟（中国人民大学） 著
2021年8月
进入新时代以来，总体国家安全观的提出和完善，应急管理部的成立及地方应急管理机构改革，新冠肺炎疫情在全球的肆虐和蔓延，都推动着应急管理学科加速发展。王宏伟博士的《应急管理新论》是在上述背景下推出的一部系统阐述新时代应急管理理论与实践的著作。
一方面，本书介绍了应急管理的基本概念和基础理论，涵盖突发事件应急管理的风险减缓、应急准备、应急响应、应急恢复等阶段和应急沟通、社会动员等环节；另一方面，本书聚焦新时代中国应急管理实践的新发展，尤其是应急管理机构改革和新冠肺炎疫情防范带来的新变化，充分凸显中国应急管理的特色和优势。本书强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，我们需要更加有力的综合协调、更加科学的风险防范、更加有效的社会治理来推进我国应急管理体系和能力现代化。
本书目录
第一章 应急管理的基础
第一节 突发事件与灾害事故
第二节 突发事件的分级
第三节 应急管理概述
第四节 综合性应急管理模式
第五节 应急管理的原则
第六节 我国应急管理：现状与问题
第一节 风险管理与风险社会
第二节 减缓的意义与工具
第三节 减缓的主要措施
第一节 应急规划的作用与流程
第二节 应急规划的重要问题
第三节 应急救援队伍的建设与管理
第四节 应急保障
第一节 应急响应的活动与功能
第二节 基于预警的应急响应机制
第三节 基于处置的应急响应机制
第四节 应急响应的重要问题
第一节 恢复的概念与原则
第二节 恢复的分类与维度
第三节 恢复的过程与管理
第四节 恢复重建中的重要问题
第一节 应急沟通概述
第二节 突发事件的信息发布
第三节 突发事件的舆情监控与引导
第四节 应急沟通中的媒体
第一节 应急社会动员的理论基础
第二节 应急社会动员的对象与网络
第三节 我国应急社会动员的经验与问题
第四节 应急社会动员机制的完善
第一节 美国的应急管理
第二节 日本的应急管理
第三节 韩国的应急管理
第四节 英国的应急管理
第五节 加拿大的应急管理
第六节 印度的应急管理
第七节 应急管理国际合作
参考文献
精彩书摘
展望“十四五”时期和2035年远景目标，我国发展环境的急剧变化将对应急管理现代化提出新的更高的要求。深化应急管理改革，必须贯彻落实党的十九届五中全会精神，准确识变、科学应变、主动求变，以前瞻的视野与务实的态度，推进我国应急管理体系和能力的现代化，重点是要认准三个方向：更加有力的综合协调、更加科学的风险防范、更加有效的社会治理。
一、更加有力的综合协调
党的十九届五中全会指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的五年。在这一具有承前启后意义的关键时期，我国发展环境面临着深刻复杂的变化。虽然和平与发展仍是当今世界两大主题，但不确定、不安定、不稳定因素明显增多。在新发展阶段，我国虽然仍处于重要战略机遇期，但机遇与挑战都有新的变化，国内改革发展稳定的任务异常繁重，可以预见与难以预见的风险同时涌现。在此背景下，传统安全威胁与非传统安全威胁叠加，国家安全与公共安全的界限日益模糊，国内风险与国际风险相互促动，并可能形成迟滞中华民族伟大复兴进程的系统性风险，将对我国国家治理现代化提出前所未有的严峻挑战。
我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡不均衡的特点突出，面临着双重现代化的考验，即从农业社会向工业社会转型的“第一现代化”与从工业社会向后工业社会转型的“第二现代化”。每一类型的现代化都意味着与传统的断裂和超越，必然伴随着风险的激增与突发事件的高发、频发、重发。而且，“第一现代化”与“第二现代化”之间也存在着巨大的冲突与张力，这是世界其他国家所没有的挑战。如果说“第一现代化”主要释放的是简单风险，则“第二现代化”主要释放的是系统性风险。两种风险的叠加结果就呈现出“超复杂风险”，它具有极强的弥散性特征，藐视工业社会基于部门职能划分的管理边界，让综合协调成为应急管理领域最为重要的主题。
党的十九届五中全会指出，要“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”。以往，我们主要强调，“安全发展”是安全生产的一根“红线”和“高压线”。今后，安全生产成为国家整体发展的一条“主线”和“底线”，其主要原因是，影响我国经济社会发展的风险可能会跨越部门、地域、领域等人为设置的一切屏障，毫无障碍地自由扩散与传导，分布于各个领域、各个部门，甚至叠加成超复杂性风险，即迟滞中华民族伟大复兴进程的系统性风险。应对系统性风险，必须极端重视综合协调。
将11个部门的13项职责整合在一起、组建新的应急管理部，是党中央着眼国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措与英明决断。自成立以来，应急管理部勇于担当、善于作为，一路披荆斩棘，明显地提升了我国应急管理能力。但是，搭建应急管理体系的四梁八柱，绝不是应急管理改革的“休止符”。早在成立之初，应急管理部的主要负责同志就明确指出，应急管理部是“防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门”。回头来看，这一定位是契合实际、非常准确的，也是高瞻远瞩、富有远见的。当然，作为一个“部门”，应急管理部来“牵头”“组织”“推动”“支撑”，的确存在着一定的困难。这恰恰是未来国家在深化应急管理改革、健全应急管理体系必须解决的体制性难题。在“安全发展”成为各部门工作首要任务的背景下，应急管理部的指导与支持作用恐怕是难以或缺的，因为它是以防范化解重大安全风险、提高国家应急管理水平、确保人民群众生命财产安全和社会稳定为己任的专业机构。坚持总体国家安全观，健全防范化解重大风险的体制机制，将安全发展的理念落实落细，需要国家进一步深化应急管理改革，让应急管理部超脱“部门”定位的局限，在综合协调中扮演更为重要的角色。这是应急管理着眼两个“大局”、坚持两个“至上”的必然要求，绝非出于部门利益精打细算的“小账”。那种认为“应急管理部只负责自然灾害与事故灾难两大类突发事件处置”的观点是有着明显局限性的误读。
二、更加科学的风险防范
应急管理是一个包含减缓、准备、响应、恢复活动的全流程闭环。它不是一个线性的“流水作业”，更不是只关心应急响应。现代应急管理的发展要求应急管理的重心前移，即从重视事后的应急响应转向事前的风险防范。党的十八大以来，习近平总书记特别强调风险管理和综合减灾，反复强调“两个坚持，三个转变”。我们认为，这绝不仅仅适用于自然灾害管理，对整个应急管理工作都具有全局性、普适性的指导意义。
经济社会的高质量发展要求我们以更为科学的理念进行风险防范，补齐我国应急管理的短板。中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下，我国在应对特大洪水、地震、疫情等突发事件的过程中依靠举国动员，战胜了一个又一个艰难险阻，彰显了极大的政治优势和制度优势。应急管理者还必须遵循底线思维，着力应对具有高度复杂性和高度不确定性的系统性风险。安全与风险是一枚硬币的两面。应急管理工作坚持总体国家安全观，必然要重视防范化解重大风险。
一提到科学，人们就会情不自禁地想到更为先进的技术手段。其实，影响风险防范科学效能的主要是制度因素。应急管理改革后，灾害与事故风险的相互耦合、关联得到了很大的重视。北京、云南等地都模拟自然灾害引发安全生产事故的情境，举行多灾种协同处置的演练。未来，我们还应着意打破部门职责界限，进一步发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，基于全灾种和灾害链的分析，进一步健全综合风险防范的制度，达到护牢“底板”、守住“底线”的目的，因为重大风险必然会超出某一特定的功能领域。
不仅如此，大数据、云计算、物联网、人工智能、量子信息等高新技术的发展给人们带来前所未有的福祉，同时也可能造成难以预料的公共安全风险。应对前所未有、前所未遇的风险，我们要按照习近平总书记所强调的，“把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些”。同时，要进一步深化应急管理改革，以能力和韧性为基础，构建整合式的综合风险防范体系。
深化应急管理改革，必须在思想观念上与时俱进。自2018年10月10日中央财经委员会第三次会议以来，应急管理部牵头推动自然灾害防治“九大工程”建设，积极践行“生态优先”的原则。2020年8月，习近平总书记在蒙洼蓄洪区视察防汛抢险工作时说：“愚公移山、大禹治水，中华民族同自然灾害斗了几千年，积累了宝贵经验，我们还要继续斗下去。这个斗，要尊重自然，顺应自然规律，与自然和谐相处。全面建设社会主义现代化国家，我们要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平。”党的十九届五中全会提出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。从自然灾害风险防范来看，绿色发展是安全发展的必然要求。曾经，我们在防范自然灾害风险的过程中突出人的意志和对自然的征服欲，结果屡屡遭到“大自然的报复”。今天，抗御自然灾害不仅要树立“减负为正”的理念，更需要坚持“绿水青山就是金山银山”。
风险防范绝非应急管理部一家的事情，而是全政府、全社会共同的治理责任。过去那种以“各司其职”为名，“铁路警察，各管一段”的陈旧模式已经不适应新时代风险管理的要求。如何发挥应急管理部的牵头作用，确保风险防范各项措施统得起来、落得下去，是深化改革必须解决的高难度课题。
三、更加有效的社会治理
回顾历史，无论是在中央苏区、边区、抗日根据地、解放区，还是在夺取全国胜利后的新中国，中国共产党始终将救灾救荒作为一项关乎民生、民心的重要工作。应急管理是最能体现党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的一个领域。从始至终，中国共产党在应急管理工作中都坚持群众路线，发动群众，依靠群众，从而凝聚成应对重大突发事件的磅礴力量。今天，在加强党的领导的大前提下，我们要弘扬党的群众路线优良传统，以社会治理创新带动应急管理改革的深化。
党的十九届五中全会提出，要“加强和创新社会治理。完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。纵观世界各国的应急管理发展，从政府独导到社会共治的转变，是受人类社会风险形态演变的驱使。“应急管理”这样蹩脚的概念，实际上也无非是提示外行去关注应急主体的多元化、工具的多样化。在世界进入风险社会的背景下，无处不在、无时不在的风险使得仅靠政府的资源和力量防不胜防，巨灾的应对更需要社会协力。
汶川地震发生后，我国志愿者踊跃投身应急救援，为抗震救灾做出了重要的贡献。2008年被称为“中国志愿者元年”。多年来，蓝天救援队、公羊队等社会救援力量在国内外突发事件应对中都起到了重要的作用。此外，每逢大灾大难，社会各界踊跃捐赠钱款、物资，彰显人间大爱。但是，每一次社会力量参与和救灾捐赠都会引发无序、不透明、不及时等舆情风波。这主要是因为我国社会力量发育较晚，社会治理还存在弱项。应急管理部成立后，将社会力量纳入国家应急救援体系，开展救援技能比武竞赛，努力理顺应急管理中的政社关系。同时，应急管理部还与安能、铁路、航空等大型国企签订合作协议，旨在挖掘企业的应急潜能。如今，政府、企业、社会组织协同应急的格局基本形成，但距离共建、共治、共享的标准尚存在一定的差距，还需要进一步通过深化改革实现制度的完善。
治理突发事件需要动用多样化的政策工具。从1982年开始，浙江省诸暨县（现为诸暨市）民政局就与县农业银行协作，积极配合县保险公司动员农民参加家庭财产保险。这是我国利用市场化手段分散灾害风险的创造之举。但是，40年过去了，我国灾害保险特别是巨灾保险尚不发达，依旧是一个制约我国防灾、减灾、抗灾能力提升的因素。2020年夏天，在安徽洪灾中暴露出来的土地承包商集中受损问题，呼唤着巨灾保险制度的尽快完善。
面对复杂性风险，应急管理的重心必须下移，风险防范责任必须分解到每一个社会单元、社会成员，从而做到“人人受益，人人有责”。例如，进入老龄化社会后，老年人的防灾减灾将会给社会提出新的挑战。河南鲁山养老院火灾、“长江之星”号客轮沉没、哈尔滨北龙温泉酒店火灾等都是发人深省的案例。家庭养老与机构养老作为养老的模式依旧会发挥作用，但社区养老越来越成为切实可行的选择。社区养老服务工作者的应急知识、技能直接影响着老龄社会的公共安全水平。
在突发事件应对中，社会力量不是处于“呼之即来，挥之即去”的被动地位，更不是一种可有可无的“点缀”。更为有效的社会治理，意味着社会力量不再是边缘化的“参与者”，而是应急管理当之无愧的主体，必须具备应急管理的专业知识与技能。2018年成立应急管理部后，应急管理部强调，加强应急管理基础理论研究，大力推动应急管理学科建设，高度重视应急管理科普宣教，这些打基础、利长远的重要举措都有助于实现应急管理社会共同体的形成。
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