报告精读 | 财政蓝皮书：中国财政政策报告（2019）

近日，中国财政科学研究院与社会科学文献出版社共同在京发布了《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2019）》。

本报告关注2018年中国财政政策与宏观经济的运行特点，在回顾2018年的同时对2019年的财政政策进行展望，并对宏观经济运行、税收、风险管理等热点问题分别进行探讨。

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01 

建议2019年一般公共预算赤字率控制在3%以下

蓝皮书建议，一般公共预算赤字规模适度扩大。

财政赤字是一定期限内财政支出超出财政收入的差额，而赤字率是财政赤字与GDP的比值，反映国家或政府财政的风险敞口大小。窄口径的财政赤字率是一般公共预算支出与预算收入的差额与GDP的比值。综合考虑各种现实因素，建议2019年一般公共预算赤字率控制在3%以下。首先，财政减收压力大。从全年数据看，2018年全国一般公共预算收入183352亿元，同比增长6.2%，其中税收收入156401亿元，同比增长8.3%。但从2018年10月、11月财政收入数据看，全国一般公共预算收入同比分别下降3.1%和5.4%。其中，全国税收收入同比分别下降5.1%和8.3%。12月全国财政收入有小幅回升，同比增长1.9％，但税收收入当月同比下降10.7％。2019年，经济下行压力仍然很大，GDP预测增长6.3%左右。国际货币基金组织2018年10月《世界经济展望》预测2019年中国经济增长率为6.2％。蓝皮书预测，2019年中国GDP增速为6.3%左右。经济下行压力下税收增长趋缓。积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费。减税力度加大，财政面临较大的减收压力。其次，财政增支压力加大。受人口老龄化加速、稳定就业、基本养老保险补贴增加、公共服务提升、扶贫攻坚、污染防治攻坚、转型升级等因素影响，财政支出中刚性支出增量加大，重点支出的力度不减，2019年面临较大的增支压力。综合以上分析，2019年一般公共预算赤字率低于2018年预算赤字率2.6%不现实，否则会影响财政职能和政策效应的发挥，也不利于公共风险化解。但是从防控风险、稳定社会预期的角度出发，一般公共预算赤字率不宜太大，一是3%似乎成了社会预期的心理防线，预算赤字率超过3%直接影响社会预期；二是赤字率过高，会产生挤出效应，对市场产生扰动。综合判断，一般公共预算赤字率控制在3%以下。

02       2019中国经济面临四大风险点

2019年有一些风险点将会表现得较为突出，归纳起来包括下面四个主要方面。

1.基层财政困境加剧

经济增速和财政收入增速放缓同时，基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方特别是基层政府收支矛盾已经较为尖锐。

2.防范地方政府隐性债务风险

一是全国地方政府隐性债务仍然过高。当前对隐性债务的测算尚无统一口径，总体债务风险可控。二是债务管控手段简单机械会诱发更大风险。近年来中央发布了一系列文件对地方融资平台、违法违规的PPP项目进行集中清理整顿，以遏制隐性债务风险。如果经济可以保持持续增长，且增长率高于债务利率，那么债务负担率就会逐步降低或稳住。要尽可能避免出现处置风险的风险。

3.金融去杠杆可能带来的风险

2018年以来，在一系列去金融杠杆和强监管的综合作用下，各类表外业务蔓延势头有所收敛，但同时带来金融市场利率上升，企业融资渠道收窄，使得部分实体经济企业的融资成本也有所上升。为了更好地支持小微企业和民营企业等实体经济发展，央行通过降准以及各类政策工具释放流动性，如果能够顺利传导到实体经济，就可以部分缓解实体经济的融资风险。

4.全球经济的不确定性冲击

一是全球经济走弱。2018年以来，美国、德国、日本等发达国家经济增长呈现疲弱态势，全球经济疲软将给我国稳增长带来不利影响。二是中美贸易摩擦是未来最大的不确定性和变数。如果全球贸易摩擦进一步升级，将直接对我国贸易进出口、人民币汇率、世界政治格局产生巨大影响，将给我国经济转型升级带来很大阻力。三是中国经济增速的放缓会通过传导到全球经济而削弱中国外需增长。中国作为“巨国经济”，具有庞大的国内市场，其经济表现直接影响世界经济表现。如果中国市场需求疲软，世界经济增长也会乏力，世界经济乏力就会加剧贸易摩擦等，从而进一步弱化中国的外需，这就会形成一种负向反馈环。

2019年中央经济工作会议综合研判国内外经济形势，应对经济下行压力，提出三大举措来进行风险对冲。一是要求“强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，这些宏观政策有助于稳定总需求，对冲经济下行压力。二是在短期逆周期调控的同时，继续坚持供给侧结构性改革。“结构性政策要强化体制机制建设，坚持向改革要动力，深化国资国企、财税金融、土地、市场准入、社会管理等领域改革”，这就是说以改革来打造经济增长新动力。三是发挥就业与社会保障政策的社会稳定器功能。“社会政策要强化兜底保障功能，实施就业优先政策，确保群众基本生活底线，寓管理于服务之中。”相信随着这些政策与改革措施的逐步到位，中国经济可以较好地对冲下行压力，取得稳中有进的良好态势。

03      2019年税制改革六大方向

 2019年是国内是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标和推进供给侧改革的关键之年，也是深化税制改革和落实税收法定主义原则的收官年份。2019年国内将面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，因而更需要进一步加快推进税制改革，完成既定的税种制度改革任务。同时，按照中央经济工作会议提出的“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”要求，积极制定减税政策，实施实质性减税。目的是“通过进一步深化税制改革，形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系”。

（一）继续推进增值税改革

增值税在2017年和2018年已经分步实施了简并税率改革，下一步应按照税收中性原则，结合经济社会发展状况和财政承受能力，继续推进增值税的税率简并改革，优化税率结构，实现对大部分应税货物、劳务和服务都按照标准税率征税。同时，在营改增全面改革基础上，逐步清理和规范增值税的视同小规模纳税人过渡政策和相关税收优惠政策，进一步健全抵扣链条。此外，还应完善出口退税政策，适时推广增值税留抵税额退税政策等。通过增值税的改革，构建更加公平、简洁、高效的增值税制度。

（二）加快推进消费税改革

消费税的改革方向包括扩大征收范围、调整税率水平和调整征收环节等。建议在2019年的消费税立法改革中，结合中央和地方收入划分改革和健全地方税体系的需要，以及消费税的运行情况，适当调整部分消费税品目的征收环节和合理调整税率水平。同时，研究将部分高耗能产品、高污染产品和高档消费品纳入消费税征收范围的可行性。

（三）推动房地产税改革和立法

房地产税的改革目前已经列入人大的立法规划，因而2019年须加快房地产税的改革立法。考虑到房地产税的改革争议较大，建议尽早颁布房地产税的改革内容，并向社会公开征求意见，稳定社会预期。在征求意见的基础上，完善房地产税改革方案，结合相关征管条件的具备，适时开征房地产税。

（四）优化企业所得税政策

企业所得税可基于国际税制发展趋势、国内经济社会形势，按照实施更大规模的减税降费的需要，进一步完善企业所得税政策和制度。其中，主要应着手研究企业所得税税率的调整，进一步加大对小微企业和科技创新等方面的政策支持力度。2019年1月9日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定，再推出一批针对小微企业的普惠性减税措施。首先是大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准，同时加大所得税优惠力度，对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元、100万元到300万元的部分，分别减按25%和50%计入应纳税所得额，使税负降至5%和10%。调整后优惠政策将覆盖95%以上的纳税企业，其中98%为民营企业。其次对主要包括小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人，将增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元。此外，允许各省（区、市）政府对增值税小规模纳税人，在50%幅度内减征资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税等地方税种及教育费附加、地方教育附加。扩展投资初创科技型企业享受优惠政策的范围，使投向这类企业的创投企业和天使投资个人有更多税收优惠。在上述改革基础上，可考虑适时修订企业所得税法和实施条例。

（五）完善个人所得税征管机制

修订后的个人所得税法于2019年1月1日实施，在个税制度和政策已经进行重大调整的情况下，2019年将主要是贯彻实施综合与分类相结合的个人所得税制度，即根据综合征收的需要，建立现行个人所得税的自行纳税申报制度，完善个人所得税征管机制。同时，结合个税制度实施中出现的主要问题，及时完善相关配套制度和政策。

（六）结合税收立法改革其他税种

按照落实税收法定主义原则的要求，2019年应基本完成未立法税种的立法工作。从人大的立法规划和目前进展看，2019年应能够完成资源税、城市维护建设税和印花税等税种的立法工作。应结合税收立法改革，对上述税种的制度和政策进行进一步完善。

精彩目录

Ⅰ　总报告
.1　突出结构调节与风险防控
　　——2018年中国财政政策综述　武靖州／001
.2　2019年中国财政政策展望　石英华／028

Ⅱ　财政与宏观经济运行篇
.3　2018年中国经济社会及财政运行特点分析　王志刚／046
.4　2019年中国经济社会形势及财政收支预测　王宏利／083

Ⅲ　税收政策篇
.5　2018年中国税收政策变化情况及2019年展望　许文／141
.6　2018年中国个人所得税改革　施文泼／167

Ⅳ　风险管理篇
.7　地方政府隐性债务风险监管　王志刚／203
.8　完善政策协同体系构建金融稳定机制　张鹏／230
.9　政府和社会资本合作模式的规范发展与风险防范　刘天琦／260

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