屈茂辉：基层群众性自治组织法人制度三论 | 前沿
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本文选编自屈茂辉：《基层群众性自治组织法人制度三论》，载《现代法学》2022年第1期。
【作者简介】屈茂辉，湖南大学法学院教授，中国民商法律网授权学者。
实践中以村委会或居委会作为当事人的民商事案件逐年递增，也许正是对这种情况的回应，我国《民法典》中总则部分首次将村民委员会、居民委员会两种基层群众性自治组织明文规定为特别法人之一，以法律的形式确认基层群众性自治组织的法人资格，赋予其民事主体地位。可是，《民法典》关于基层群众性自治组织法人的规定仅有一条（两款），规定还是过于简约。如何在《民法典》实施中准确把握基层群众性自治组织法人的性质、章程、民事能力等问题，以促进我国基层社会治理体系和治理能力现代化，值得深入研讨。对此，湖南大学法学院屈茂辉教授在《基层群众性自治组织法人制度三论》一文中，从基层群众性自治组织法人的属性、法律化章程以及民事能力范围三方面对基层群众性自治组织法人进行分析，并呼唤两部组织法的修订及实证调查研究。
一、
基层群众性自治组织法人的属性
（一）城乡二元体制与传统计划经济体制存续
基层群众性自治组织法人的公法人属性十分明显，表现在以下几个方面：首先，成立依据的公法性。基层群众性自治组织成立的主要依据是《宪法》《村民委员会组织法》与《居民委员会组织法》，经由人民政府主导成立，其作为民事主体早于《民法典》而存在。而上述依据属于典型的公法，依据公法成立的法人应当属于公法人。而且，基层群众性自治组织的产生与撤销受到较多的法律规制与行政约束。《中国特色社会主义法律体系》白皮书中也将基层群众自治制度方面的法律作为宪法相关法的内容进行阐述。
其次，目的上的公益性。基层群众性自治组织的目的是“调解民间纠纷，协助维护社会治安”，以实现村（居）民的“自我管理、自我教育、自我服务”，具有公法人“服务于公益”这一职能目的。其民事活动以辅佐履行职能为限度，开展民事活动不是其原本的目的。
最后，财产来源的公共性。我国实践中，基层群众性自治组织法人的财产普遍来自“上级拨付”，向本地村（居）民筹集的财产占比极小。居委会的工作经费由不设区的市、市辖区的人民政府或上级人民政府规定并拨付，属于经常性的财产来源。村委会开展由人民政府或有关部门委托的工作时，一般由该委托部门承担经费，在经费确有困难时，可由地方人民政府给予适当支持，属于非经常性的财产来源。村委会设立时无独立经费，即便代行职能，集体土地也属于农村经济组织法人的财产而非村委会法人的财产。
无论在理论上还是在实践中，村委会法人与农村集体经济组织法人在我国农村紧密交织在一起。中共中央及国务院2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》中指出“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验”。《民法典》颁布前，村委会属于公法主体，而农村经济组织源于我国20世纪50年代农业合作化时期的农业生产合作社，应当为民事主体，但由于1982年以后随着乡镇人民政府的恢复而农业生产合作社在许多地方未恢复，法律允许村委会代行农村集体经济组织的职能。现在依据《民法典》第99、101条的规定，二者均属于特别法人，具有民事主体地位，但村委会为公法人而农村集体经济组织为私法人。
基层群众性自治组织的法人化并未否认其作为基层自治组织的固有法律属性和法律地位，它兼具公法和私法双重身份，是我国《宪法》确定的基层群众自治制度的具体主体，同时是具备特别法人资格的私法主体。
二、
基层群众性自治组织法人的章程法律化
基层群众性自治组织法人的章程体现为法律形式，无须另行制定章程。首先，《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的规定已经涵盖了法人章程所需内容，包括法人的名称、住所、法定代表人、经费和组织机构，实质上作为法人章程存在。其次，有大量的地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章对基层群众性自治组织法人予以规制。最后，基层群众性自治组织法人章程法律化是其必然选择。以法律章程的强制力保障执行力，突出公法人的公共性，避免因内部成员的私利或其他原因而导致章程无法履行。而且，基层群众性自治组织的组成人员由选举而来，具有一定意义上的公职因素，其文化水平整体不高，在乡镇政府、街道办事处治理能力较弱的现实情况下，自治性章程会出现问题。现有的大多数村规民约并不涉及基层群众性自治组织的成立、职权、监督等内容。章程法律化意味着基层群众性自治组织采取重大事项法律规划、村规民约细化补充的模式，以期充分发挥基层群众性自治组织的作用。
三、
基层群众性自治组织法人的民事能力范围
法人的民事行为能力应限于与其性质、法律规定、目的事业相适应的范围之内。根据《民法典》第101条规定，只有在“为履行职能所需要”范围内，基层群众性自治组织法人方可从事民事活动。
《村民委员会组织法》第7、8条和《城市居民委员会组织法》第3条、第4条规定了村委会及居委会的职能。由于中国农村很多地方的农村集体经济组织法人没有实体化，所以《土地管理法》《土地承包法》《物权法》等规定了村委会代集体经济组织管理土地和其他财产。可见基层群众性自治组织履行职能时，其民事能力大体包括以下四个方面。
（一） 基层群众性自治组织法人的财产支配和交换能力
从法律规定来看，基层群众性自治组织法人成立时并没有财产要求，但村民委员会对上级政府拨付的经费当然享有所有权。此外，村委会代行村集体经济组织职能时，可以民事主体身份代为对村集体经济组织的动产和不动产进行管理。值得指出的是，原《物权法》第60条规定的是“代表”行使，但既然村委会和集体经济组织已然是两个独立的法人，当然可以通过代理制度进行委托代理；而在集体经济组织没有存在的情况下，此处的“代行”还应当解释为“代表”较为妥当。换言之，基层群众性自治组织在履行农村集体经济组织职能时应当具备，并且只具备农村集体经济组织的各项权利能力和行为能力。
居民委员会成立时也没有自己的财产，城市也没有集体经济组织，但几十年的历史积淀，使得城镇中的居委会不同程度地管理一定的财产，有的是上级拨付，还有的是集体企业向居委会缴纳的财产，这些应当归居委会法人所有。
（二） 基层群众性自治组织法人侵权责任能力
《民法典》265条第2款、《村民委员会组织法》第36条、《农村土地承包法》第57条等对此作出规定。实践中，基层群众性自治组织法人作为侵权赔偿主体的案件时有发生，为解决其作为义务主体因没有财产无法履行责任的问题，或可购买责任保险。
（三） 基层群众性自治组织法人的劳动（劳务）合同能力
基层群众性自治组织法人在履行职能时可能需要雇佣正式编制之外的员工而与被聘用者签订劳动合同或劳务合同，从而成为劳动合同或劳务合同的主体。
（四） 基层群众性自治组织法人的监护能力
基层群众性自治组织法人担任监护人，不仅可以补充传统的亲属监护力量，而且能有效缓解国家民政机关面临的监护压力，最终为未成年人的健康成长、无民事行为能力和限制行为能力成年人的正常生活创造更为有利的环境。《民法典》第24、27、28、31、32、34、36条对此作出了规定。然而，基层群众性自治组织法人的职能定位并非专业福利机构，在人、财、物等相关资源缺乏充分支持的情况下，其监护职能往往无法得到有效保障。据不完全了解，实践中很少有人民法院指定“两委会”来承担具体监护职责，基层群众性自治组织法人在监护制度中的作用已主要转向监护人指定和监护监督工作。
关于基层群众性自治组织法人民事能力的限制，下述两个问题尤其值得探讨。
其一，基层群众性自治组织法人是否可以从事营利性活动。基层群众性自治组织法人不为营利法人，除依法代行集体经济组织法人的营利性民事活动外，不能为自己利益、以自己的名义为交易行为等营利性活动。而且，其不属于适用《企业破产法》的企业法人，考虑到基层群众自治的目的，不应被赋予破产能力。
其二，基层群众性自治组织法人的担保能力限制问题。根据《民法典》第683条第2款，以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。基层群众性自治组织是带有鲜明公益性的公法人，即便有财产，一则数量相当有限，二则将源于居民或村民集体以及国家拨付的经费用于为他人商行为提供保证担保有违社会公平正义，无疑应被禁止。同理，基层群众性自治组织法人也不应设立担保物权。最高人民法院法释[2020]28号第5条对此作出明文规定。
不过，基于现阶段村委会法人与农村集体经济组织法人的特殊关系，其担保能力需要区别对待。《民法典》颁布前，学理上认为集体经济组织是法人而村委会仅是自治组织并非民事主体，若村委会作为担保人，实质以村集体财产承担责任的，应认可其担保行为。《民法典》颁布后，农村集体经济组织法人与村委会法人是两个独立的具有法人资格的民事主体，只有在未设立村集体经济组织时，村委会才可以依法代行其职能，此时若作为担保人，其担保责任实际上以村集体财产承担，系根据代理人的民事能力而非自己的担保能力。
四、
结语
随着城镇化进程加快，村委会转化为居委会以及合乡并村等情况为村委会法人实践提出了新的挑战，两组织法亟待修正。尤其《城市居民委员会组织法》规定过于简单，必须针对作为民事主体的法人这一发展趋势予以完善。另外，村委会与居委会各自的特殊性、各地组织的特点，都需要进一步实证研究，在科学抽样调查的基础上，推动《民法典》第101条的有效适用。