卡内基基金会与一战后国际秩序的构建

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卡内基基金会

与一战后国际秩序的构建

内容提要 第一次世界大战后，除了联邦政府以外，美国国内的一些非政府组织也在谋求通过重建国际秩序来消除战争的根源，保障和平。卡内基基金会从法律国际主义理念出发，致力于构筑一个以国际法院为核心的国际司法机制，建立基于法律而不是政治的国际新秩序。但是，威尔逊并不认同基金会的战后计划，尤其反对建立国际法院，这导致双方之间产生了难以调和的冲突。在美国国联之争中，基金会成为反对威尔逊国联方案的重要社会力量，对美国外交政策产生了深刻影响。尽管美国拒绝加入国联，但基金会并未放弃重塑国际秩序的努力。1920年，基金会代表美国出席海牙法学家顾问委员会会议，在常设国际法院建立的过程中起到重要作用，促进了现代国际司法体系的形成。关键词 卡内基基金会 国际秩序 美国外交 法律国际主义 国际法院

　　20世纪初期特别是第一次世界大战以后，美国在国际秩序的建构中发挥着越来越重要的作用。在这一过程中，除了联邦政府以外，美国国内的非政府组织也在积极谋划国际秩序，寻求实现持久和平的方法。成立于1910年的卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)汇聚了一批极具社会影响力的法律和外交精英，他们倡导“法律国际主义”(legal internationalism)理念，致力于推动国际秩序法治化，即通过发展国际法、推广美国法治经验和建立一个以国际法院为核心的国际司法机制来维护国际秩序，保障和平。该基金会在美国战后规划、国联之争以及国际法院创设等历史进程中都扮演了重要角色。

　　关于美国与一战后国际秩序的构建，国内外学界已经有着数量可观的研究，主要着眼于威尔逊的自由国际主义思想及其外交活动，围绕政策制定、大国会议和党派政治等方面来展开讨论。“威尔逊主义”(Wilsonianism)与“孤立主义”抑或“保守国际主义”之争，被外交史家塑造为这一历史过程的主流叙事。在现实主义者的界定下，威尔逊主义成为美国处理对外关系的“法律主义——道德主义取向”(the legalistic-moralistic approach)。乔治•凯南指出，这一取向“就像一束红线贯穿于我们的外交政策中……‘它’是这样一种信念：在国际领域，通过接受一些法律规则和约束系统，有可能抑制政府的混乱和危险的愿望”。近年来，有学者试图“超越威尔逊主义”，挑战传统的二元对立叙事，展示一战前后美国国际主义的多重面向和内部张力，特别是法律主义取向一面。然而，对于非国家行为体在一战后美国对外关系和国际秩序构建中的角色和作用，已有研究的专题讨论仍然较少，威尔逊主义与法律国际主义的联系与区别尚未得到充分辨析。本文从非国家行为体角度切入，探讨卡内基基金会如何从法律国际主义出发来思考和构建一战后的国际秩序，展现这一时期国际秩序构建过程中政治外交方案与法律主义方案之间的角力。一、卡内基基金会的战后设计及其与威尔逊主义的冲突

　　19世纪末20世纪初，伴随着民族主义的高涨和殖民地争夺的加剧，世界局势变得日益紧张，如何避免国家之间的战争和实现持久和平成为国际社会面临的重大问题。一种新的国际主义观念——法律国际主义——开始出现并活跃于大西洋两岸。欧美国际法学者是这一观念的主要倡导者，主张通过国际法和国际组织更好地规约国际社会。他们积极建立国际法职业组织，推进国际法学科发展，并呼吁各国采用法律方式解决争端。1871-1872年，英国和美国运用仲裁方式成功处理阿拉巴马号事件(Alabama Claims)后，国际仲裁运动不断取得进展，欧美主要国家签订了一系列双边仲裁条约。1899年和1907年两次海牙和会的召开以及常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)的创设，更是让人们看到司法解决国际争端的可能。

　　随着美国从地区性大国成长为世界强国，一些美国精英认识到，一个稳定的国际秩序与美国利益息息相关。在他们看来，欧洲的权力政治是战争的根源，而美国的政治经验，特别是建立联邦的经验和最高法院的司法实践，可以用来改变国家间交往方式。从1895年开始，这些法律和外交精英每年聚会于纽约附近的莫洪克湖(Lake Mohonk)，讨论国际法与和平问题，并在1906年创建了美国国际法学会(American Society of International Law)。两次海牙和会上，美国政府都提出了建立国际法院的计划，凸显法律国际主义对外交政策的影响。此后很长一段时间，美国精英大多从法律角度来思考国际秩序和美国的国际角色，谋求建立“世界法院”(world court)。正如著名国际法学家马蒂•科斯肯涅米(Martti Koskenniemi)所说，“国际司法成为一项美国事业”。　　当此之时，美国正处于进步主义改革时期，旨在解决工业化、城市化社会问题的“科学公益”(scientific philanthropy)方兴未艾。在这个“大转折的年代”，法律国际主义和进步主义相结合，推动企业家安德鲁•卡内基(Andrew Carnegie)捐资创建了一个专门从事和平事业的大型公益基金会。1910年12月，卡内基基金会正式成立，由前国务卿和陆军部长、时任联邦参议员的伊莱休•鲁特(Elihu Root)担任董事会主席和会长，国际法权威学者詹姆斯•斯科特(James Brown Scott)出任秘书长。28名董事会成员涵盖了美国政、商、学各界精英，特别是具有法律与外交经验的人士。　　次年3月，董事会审议通过了基金会的章程，明确其宗旨为“促进各国间的和平事业，加快消灭国际战争，鼓励和发展一套解决国际争端的和平机制”，主要目标包括：促进国际法的发展及和平解决国际争端；培育各国人民之间的友谊、增进相互认识和了解；推进对和平与战争问题的科学研究并提出维护和平的方法。基于科学主义和法律主义的智识偏好，基金会强调知识与理性，特别是“法律科学”(science of law)在社会变革和国际关系中的力量，主张通过输出美国法和发展一套国际司法机制来维护和平。正如鲁特向董事会所强调的，基金会区别于其他和平组织的特点在于，“其工作必须基于对战争原因及其应对措施的仔细、科学和详尽的研究……我们必须像科学家一样工作，努力深究疾病的根源，而战争只是症状”。为此，基金会设立了国际法部、教育与交流部、经济与历史部等职能部门，分别由斯科特、哥伦比亚大学校长尼古拉斯•默里•巴特勒(Nicholas Murray Butler)和经济学家约翰•克拉克(John Bates Clark)负责，着力于促进国际法学科专业化、职业化，构筑跨国知识政治精英网络，以及谋求建构一个以国际法院为核心的国际秩序。　　1914年欧洲大战爆发，以“文明”为标准的国际法秩序遭受严重冲击。在卡内基基金会看来，大战之所以爆发，正是因为战前没有建成有效的国际司法体制，尤其缺乏一个真正的国际法院来解决国际争端。1915年2月16日，基金会发布声明称，“正在进行的这场可怕的战争，并不能让我们灰心丧气，也不足以否定过去的努力，更没有理由质疑未来我们可以做出更有成效的工作。战争使人们认识到和平的可贵，它通过令人震愕和惨痛的教训来唤醒那些最麻木无知的人”；战后国际关系应以法律为准绳，要建立“一个具有充分管辖权的法院”以及保障裁判有效的强制机制，这些新制度旨在“保障人权和完善个人自由”，而不是“激发野心和扩大权力”。为此，基金会积极参与美国战时及战后的各项工作，试图重塑战后国际秩序。　　1917年初，随着形势的恶化，卡内基基金会主张美国进行“及时和充足的备战”，并表示“持久和平的根基在于各国相互尊重国际权利。如果有国家违背了这一原则，那它不仅损害了自身的自由，也破坏了世界和平”。4月19日，在美国对德宣战后不久，基金会召开董事会讨论美国参战问题，决定由国际法部来为美国政府提供对外事务上的协助，以弥补政府职能和能力的不足。得知基金会的这一决议后，国务卿罗伯特•兰辛(Robert Lansing)表示，“在国务院工作量日益增大，快不堪重负的时候”，基金会带来了“有生力量”。战争期间，基金会不仅为国务院承担有关国际法与战争问题的研究，还提供了重要的人力资源和物质资源，包括将华盛顿总部的一整栋大楼免费交予新成立的公共信息委员会(the Committee on Public Information)使用。鲁特形容说，基金会与国务院合作密切，甚至“几乎成了国务院的一个部门”。此外，基金会还为威尔逊总统的智囊“顾问团”(the Inquiry)提供各种服务。“顾问团”成员詹姆斯•肖特维尔(James T. Shotwell)回忆说：“斯科特博士的参与极大地增强了顾问团的力量……(他)不仅亲自投入顾问团的工作中，保持着他一贯的活力与执行力，还带来了一批十分出色与称职的工作人员。”　　当然，卡内基基金会最重要的目标是推广法律国际主义的世界秩序与国际组织方案。4月19日的董事会还达成一项决议，即基金会将“做出特殊努力来为国际法院的建立扫除一切障碍”。但是，此前保持沉默的威尔逊开始主导美国战后世界秩序的设计。在威尔逊的“新外交”及战后秩序蓝图里，法律失去了在美国国际思想谱系里长期所享有的显赫地位。　　从1917年1月22日“没有胜利的和平”演讲，到1917年4月2日的宣战咨文，再到1918年1月18日的“世界和平纲领”(十四点)，威尔逊不断向世界阐述其国际新秩序的构想。对于这些外交与国际秩序思想，学术界用“威尔逊主义”来加以概括，它包括两个方面：一是国际秩序应该建立在自由主义原则基础上，包括集体安全、自由贸易、民主政府；二是美国外交路线应该是国际主义的，即积极参与国际事务并充当领导角色。威尔逊主义把自由主义和国际主义相结合，因此又被称为“自由国际主义”(liberal internationalism)。其中，“促进民主”体现了威尔逊外交的理想主义追求，而“集体安全”则是威尔逊构建新国际组织的基石。在威尔逊看来，旧秩序的均势原则无法维护和平，必须建立普遍性的国际组织，通过成员国相互确保各自的政治独立与领土完整来实现和平。国联就是这样一个国际组织，它用基于规则的权力管理和争端解决机制来取代旧的均势机制，其成员国承诺使用经济、外交甚至武力来反对侵略者，维护成员国的领土完整。由此可见，威尔逊主义既反对旧外交的权力政治，也不认可法律国际主义路线。在这套体系里，国际法或国际司法机制处于边缘位置，占据核心地位的是外交与政治机制。　　1918年，随着欧战形势日益明朗化，战后国际秩序和国际组织问题成为美国朝野讨论的中心议题。虽然威尔逊提出了“十四点”，但并没有明确未来国际组织的具体形制。趁此机会，基金会领导人积极与威尔逊的外交决策圈沟通，试图把法律国际主义的方案添入威尔逊的战后计划中。　　在年初的两个月间，鲁特与威尔逊最信任的外交顾问豪斯上校(Edward M. House)举行了多次会谈。豪斯向威尔逊汇报称，他正努力“促使卡内基和平组织与那些相信强制和平联盟的人合作”。4月11日，鲁特应豪斯邀请共进午餐，讨论建立国联事宜。出席午餐会的还有前总统威廉•塔夫脱(William H. Taft)、哈佛大学校长劳伦斯•洛威尔(A. Lawrence Lowell)，“顾问团”成员西德尼•梅泽斯(Sidney Mezes)等人。国务卿罗伯特•兰辛因故无法出席，但寄来了关于国联问题的书面意见。其中，塔夫脱和洛威尔都是强制和平联盟(League to Enforce Peace)的发起者。该组织成立于1915年6月，除了倡导建立国际法院和发展国际法之外，还主张运用经济或武力手段来保障和平，体现出一种集体安全理念，这是以往法律国际主义所不具有的，因此也可称之为“激进法律国际主义者”。这次会议事先得到了威尔逊的批准，目的就是协调不同国际主义派别的意见。在提到邀请鲁特时，豪斯对威尔逊说：“正如您所知道的，鲁特属于一个不同的阵营。他的那个阵营是所谓的‘世界法院’。”　　会上豪斯首先宣读了威尔逊的来信。对于未来的国联，威尔逊表示：“我们必须从订立神圣的盟约开始，这份盟约要包含相互保证政治独立和领土完整的条款(如果和会达成的领土安排是公平和令人满意的话，这种安排就应该永久化)，但是如何落实这些相互保证和义务，则应视具体情况而定。”强制和平联盟的塔夫脱和洛威尔认为，在集体安全原则上，盟约应该制定得更明确，即国联成员国对任何违反国际公约和规则的国家自动实施经济与军事制裁。与之相对，兰辛对集体安全和武力制裁持怀疑态度，认为“一个依靠武力来维持和平的协议毫无价值……保障和平的唯一力量是一个‘民主联盟’(A League of Democracies)”。　　鲁特对以上三种意见均有异议。他认为兰辛的观点过于天真幼稚，塔夫脱、洛威尔坚持的自动制裁机制会使美国卷入不必要的麻烦，而威尔逊的互相保证领土的承诺有可能使非正义的国际现状永久化。经过长时间讨论，会议最后达成三个共同原则。据此，鲁特起草了一份详细备忘录，于1918年8月16日寄至豪斯处，这份备忘录集中体现了法律国际主义者的国际秩序构想。　　首先，鲁特提出了“国际共同体”(the Community of Nations)的概念。他指出，“某个破坏和平的行为事关国际共同体中每一个成员国的利益”，这种唇亡齿寒、相互依存的意识是国际组织建立的思想基础，它意味着“每个国家的主权将受到一定的限制”，从而使国际共同体具有更高的权威。其次，必须建立一个强有力的国际组织来代表国际公意，最重要的是国际法院，但也要包括调查委员会、国际例行会议等政治性国际组织。鲁特提到，以前的国际机制主要依靠于个别国家的发起，比如海牙和平会议，而下一步是要建立“普世性”的常规机制，任何两个国家的争端都要提交给国际法院“商酌”(consideration)，或者根据争端的性质提交给相关国际组织。这个机制的背后是各国行动一致的原则，承诺共同应对国际危机。但是，具体如何应对，经济还是武力制裁？对此鲁特刻意模糊化，认为国际社会应根据具体事件的不同属性来区别对待。最后，鲁特提醒说，“国际事务中最坏的情况是达成一项无法遵守的协定”，因此，如果美国政府同意承担美国人民难以接受的国际义务，即使是为了维护战后和平，也将会是一个“愚蠢”的决定。鲁特的提醒反映了法律国际主义者一直以来的不安，他们担心威尔逊在国联问题上走得太远。　　1918年8月23日，豪斯写信回复鲁特：“我和总统一起阅读了备忘录，并进行了深入细致的讨论。”此前，豪斯与法律国际主义者没有什么交集，对国际法院也不感兴趣，但受到鲁特的影响，豪斯开始吸收法律国际主义的观点，他曾向威尔逊承认：“过去我一直反对国际法院，但在设计战后秩序的工作中，我逐渐发现法院是战后国际机制必不可少的一部分，甚至将成为最重要、最有效的一部分。”前一个月，豪斯受威尔逊之命起草了一份美国版的国联盟约(简称“豪斯草案”)，这是威尔逊政府设计国联的第一份草案，其中就包括建立国际法院的条款。　　“豪斯草案”体现了法律国际主义与威尔逊主义的结合。一方面，草案把国际法院置于战后国际秩序的重要位置。第十款规定，国际法院由不超过15名法官组成，对涉及条约问题而又无法通过外交、仲裁或其他方式解决的国际争端拥有管辖权。第十四、十五款规定，对于无视国际法院管辖权或拒绝执行其裁决的国家，国联成员国不仅要终止与该国的一切经济与政治交往，还应对其实施全面的经济封锁，割断其与世界其他国家的联系。另一方面，草案包含了更多集体安全的内容。它规定，国联关注的事务是“任何战争或战争威胁”，对于任何违反盟约而发动侵略的国家，国联将采取一致行动，但这些行动仅限于政治和经济方面。更重要的是，第二十款明确规定，国联成员国“互相保证领土完整与政治独立”。　　对于这种混合性的方案，威尔逊本人并不满意。他亲自对“豪斯草案”进行了修改，最重要的改动有两点：一是删除了几乎所有涉及国际法院的条款；二是在经济和政治制裁措施外，添加了“使用任何武力”的军事制裁手段。显然，威尔逊决心排除草案里法律国际主义的内容，使其成为纯粹的威尔逊主义方案。对此，豪斯表达了不同意见，尤其不满总统摒弃以国际法院为中心的国际司法机制。但威尔逊态度十分坚决，没有一点回旋余地，豪斯也只好作罢，寄希望于巴黎和会上一定会有其他国家重新提出国际法院问题。另外，豪斯多次建议威尔逊选择鲁特担任战后和会美国代表团的成员，以吸纳法律国际主义一派的力量。不过，威尔逊又拒绝了这一提议，他对豪斯说，鲁特的脑子完全是一种“律师的思维”(lawyer’s mind)，而这种思维具有严重的误导性，使鲁特得出了关于国联的错误认识。后来威尔逊还表示，“鲁特先生的名声已经变得越来越保守，如果还算不上反动的话。这会使得大家一开始就对美国代表团产生一种偏见”。由此可见，威尔逊对鲁特这类法律国际主义者有种根深蒂固的不信任感。　　为什么威尔逊有意地拒斥法律国际主义？大概有以下几个原因：第一，欧战爆发后，大西洋两岸普遍对国际法和海牙和会体制的效力产生了怀疑，甚至是幻灭。在这种社会思想影响下，威尔逊不愿重蹈覆辙，而是要另起炉灶。巴黎和会期间，威尔逊对英国代表说，海牙体制背后缺乏“约束力量”，而现在，“我们集会的目的就是要达成必须严格遵守的协定……我的任务就是确保没有国家或某些人搞阴谋诡计——尤其那些玩弄权力游戏的笨蛋”。他曾解释说，“国际法几乎被法律人所垄断。法律人喜欢界限分明，他们喜欢做什么事都井井有条。如果要做和昨天不同的事情，他们就会感到不自在。他们惧怕试验。他们喜欢有航线图的海域，否则他们就不敢冒险扬帆出航”，然而，建立国联相当于从一片“未经标记的海域”起航，必须“勇于接受新的事物，对旧事物也不全盘否定。从旧物件中取材，编织出适合我们现在穿的新衣裳”。　　第二，威尔逊本人对法律的态度较为消极，在他看来，法律具有保守性和固定性，它是由一系列规则和前例组成的松散的道德体系，无法直接应用到复杂多变的国际关系中。这可能与威尔逊自身的知识结构与个人经历有关，他是政治学专业出身，拥有的更多是一种“政治的思维”而不是“法律的思维”。此外，他早年一小段并不如意的法律执业经历也使他对律师产生了偏见。当时，威尔逊轻视法律人已是公开的秘密。国务卿兰辛评论说：　　威尔逊并不掩饰的一个事实是，他不看重法律专家的意见，除非是那些严格意义上的法律问题。而在其他问题上，威尔逊视法律人的反对或批评为一种技术性的细枝末节，认为对先例的执迷扭曲了他们的判断。……回顾多年来我与总统的交往，我发现他会因既存的法律或惯例限制了他所谓的正义之举而感到愤怒。我并不是说他是个不守法的人。他不是那样的，但他明显地不满那些法律限制，极不情愿地遵守它们。……我认为他尤其憎恨有谁根据一条法律的条文、概念或先例来批评他的政策……　　第三，党派政治也是一个重要因素。不可否认的是，推崇法律国际主义路线的鲁特、巴特勒、塔夫脱等人，几乎都是资深共和党人，而威尔逊又恰好是一位党派成见很深的总统，在促进两党合作方面乏善可陈。关于美国和会代表团人选问题，威尔逊不仅没有提名具有丰富外交和法律经验的鲁特和塔夫脱，甚至拒绝让一个共和党核心人士加入代表团。在一次内阁会议上，当有人提名前最高法院大法官、共和党人查尔斯•休斯(Charles Evans Hughes)时，威尔逊突然打断说，“不，休斯和我不可能共处一室”。不难想见，威尔逊无法接受共和党人主导的战后秩序方案。　　此处涉及一个十分复杂而重要的问题，即国际法在威尔逊主义中的地位。学术界大体有两种观点：一种认为威尔逊看重国际法的作用，并把维护和发展国际法作为自己的重要使命；另一种则认为威尔逊轻视国际法，国际法在威尔逊主义中处于边缘地位。厘清这一问题的关键在于，理解威尔逊的国际法观及其与当时占主流之国际法观念的区别。诚然，作为“学者”的威尔逊和作为“总统”的威尔逊，对于国际法的看法和态度完全不同，特别是欧战爆发后，威尔逊曾在多个场合倡导国际法。不过，此时的“国际法”是经过他激进改造后的国际法，与战前美国国际法学界的共识大相径庭。1918年9月27日，威尔逊对于主权问题表示：“人类的共同意志已经取代了单个国家的意志。”1919年5月9日，在对巴黎的国际法学会演讲中，威尔逊强调，尽管没有常规的制裁和超国家的权威，但国际法仍然具有真实性和有效性，因为“国际法的背后有着更为伟大的力量，那就是人类的德行(moral rectitude of mankind)”，并且，“如果现在我们要激活国际法的生命力——这种生命力只有当国际法真正成为我们的道德判断(moral judgment)时才会具有——我们应当在某种程度上继续完成这场战争所赋予的使命”。在威尔逊看来，主权属于人类共同体，而不是被民族国家所垄断；国际法代表的更多是国际道义和人类公意，而不是抽象、封闭的规则体系；新的世界秩序建立在道德基础之上，而不是法律基础。　　换言之，威尔逊重新界定了主权概念，并为国际法注入了强烈的道德因素。这种带有自然法学说色彩的国际法观与美国主流的国际法实证主义(international legal positivism)有明显的差异，持后一种观点的鲁特、斯科特和兰辛等人认为，民族国家才拥有最高的主权，国际法是实在法而不是道德。结果，与法律国际主义者相比，威尔逊只是抽象地谈论国际法原则，而不能从实体国际法层面、技术层面提出指导性意见，更没有把国际法理念应用到构建战后秩序的实践之中。二、卡内基基金会与巴黎和会、美国的国联之争　　从1919年1月巴黎和会召开到1920年3月美国参议院拒绝批准和约，这段时间是战后世界秩序与国际组织构建的关键历史时期。为了将法律国际主义方案融入战后秩序安排中，卡内基基金会在两条“战线”上积极开展工作：一条是“前线”，詹姆斯•斯科特作为美国代表团法律顾问出席了巴黎和会，与国际法部工作人员一道协助美国代表团筹划和平方案；另一条是“后方”，伊莱休•鲁特等人坐镇国内，通过游说、访谈、通信和发表等方式参与美国国内的国联大辩论，塑造了支持修改盟约和建立国际法院的公共舆论，对美国人如何认识国联与战后国际秩序产生了重要影响。　　1918年12月16日，卡内基基金会召开董事会讨论巴黎和会及战后秩序问题。前商务与劳工部长奥斯卡•S. 斯特劳斯(Oscar S. Straus)提出，和会面临的核心问题是如何构建一个能够维护和平的国际机构。在这个历史时刻，基金会应发挥自身影响力促进国际司法发展，从而让“古老的(均势)游戏不复存在”。哈佛大学前校长查尔斯•艾略特则提醒说，仅从基督教文明的概念来理解“司法正义”是有误的，更不能以此来指导国与国之间关系。鲁特尤为重视国际关系的认知框架，认为会议应首先“彻底修改国际关系的基本理论”。他从法学层面解释说，“迄今为止，国际关系的基本理论是，破坏和平的行为只关系到有直接利益的国家。这种理论相当于法律中的民法，而不是刑法”，然而，各国现在应该接受新的国际关系理论，即“国际社会中破坏和平的行为是一种刑事犯罪，每一个国家都有责任和义务去阻止和惩罚(这种犯罪)”。在此基础上，参会各国必须同意建立执行法律的机构。鲁特承认，如果没有一个强有力的国际机构，无论公共舆论听起来多么公正，也只会“消失在稀薄的空气里，伴随着无助且无望的人们的哭嚎与抱怨”。　　但是，鲁特不赞同强制和平联盟的集体安全方案，认为塔夫脱等人的计划将使未来的国际机构“制造更多战争，而不是阻止战争”。在鲁特看来，这个国际机构必须包含两个部分，一部分是国际法院，负责审理可裁判性争端；另一部分是国际和解委员会，负责处理非可裁判性纠纷。鲁特重申，他反对任何具体的、自动的集体安全协定，这次会议上美国能够接受的义务是，“如果有任何国家拒绝向国际法院递交争议或拒不遵守法院判决，美国与其他国家共同承诺，根据当时的具体情况采取明智与合适的强制措施，捍卫国际司法公正”。总之，这次董事会确定了基金会在战后秩序规划问题上的基本政策：“未来世界应该有一个国际法院，它的功能就如同普通法院在各国内部所起的作用那样，也就是说，通过司法途径来保障和平……各国应该达成协议，尊重国际法院的权威和管辖权，并确保它的裁判能得到执行。”　　邀请斯科特加入美国代表团是罗伯特•兰辛的决定。尽管是威尔逊任命的国务卿，但兰辛与威尔逊的国际思想存在较大分歧，他更赞同法律国际主义理念。而威尔逊也并不信任兰辛，在和会召开前，威尔逊没有向兰辛咨询过关于国联的意见，也没有向兰辛展示他和豪斯拟定的国联盟约草案。据兰辛分析，威尔逊之所以不信任他，一是他曾多次反对武力制裁和集体安全原则，建议采用更为现实的司法机制来解决国际争端，这与威尔逊的理念针锋相对；二是威尔逊讨厌“法律界”的人，而他自己恰好是其中一员。确实，无论是国际思想、知识结构还是职业经历，律师出身的兰辛都是一位标准的法律国际主义者。1920年兰辛辞去国务卿后，立刻当选了卡内基基金会董事，并一度出任副会长。　　鉴于美国代表团缺乏一份明确的国联方案，在到达巴黎不久，兰辛就指派代表团的两位法律顾问斯科特与大卫•亨特•米勒(David Hunter Miller)起草一份盟约大纲。12月20日，斯科特等人完成大纲并提交美国代表团讨论。与“豪斯草案”理念一样，这份大纲试图融合威尔逊主义与法律国际主义，在相互保证领土完整与政治独立外，添加司法裁判机制。大纲A条规定，签约国承诺“决不侵犯其他签署或拥护盟约国家之领土完整及损害其政治独立，除非有仲裁法院判决之授权，或是由本盟约建立国际联盟之国际委员会四分之三票同意”。此外，大纲虽然主张对违约国进行集体制裁，但除了断交以外，没有明确制裁措施，更没有提到武力，这反映了斯科特等法律国际主义者对集体军事行动一贯的反感和戒备态度。　　12月23日，兰辛将盟约大纲呈送给威尔逊，并在信中写道：“我强烈地支持相互保证，因为这是国联的根本。我努力找到了一个(折中的)办法，既能实现这个目标又能平息国内外的反对声浪。在我看来，这些反对声很有可能会破坏整个计划。”1919年1月10日，兰辛就国联问题向威尔逊汇报，当面提起斯科特的盟约大纲。威尔逊显得极其不悦，立即表示他“不愿意让律师来起草和约”！这件事是法律人在整个巴黎和会上地位和作用的缩影，连同国务卿兰辛在内，他们始终处于一个边缘化的位置，无法真正影响威尔逊的想法和行动。　　会后，斯科特向基金会汇报时指出，巴黎和会所制造的和平注定会失败，因为“任何维护和平的国际组织或机制，无论它的名头是多么的冠冕堂皇，无论它的条款是多么的理想主义，只要它无法使战败国心甘情愿地合作，那么它就必然沦为一纸暂时的停战协定，陷入再结盟与均势的轮回之中”。更让斯科特失望的是，巴黎和会最终没能建立一个真正的国际法院，甚至都没怎么提到国际法和海牙和会体制。尽管国联盟约第十四条规定，行政院应在未来着手筹建国际法院，但并未明确国际法院的具体工作机制和地位。鲁特也抱怨说：“国联体制事实上放弃了所有努力去促进或维持一个国际法、仲裁或者司法解决争端体系……”　　1919年2月，巴黎和会公开了国联盟约草案(the Draft Covenant)，立即激起美国国内各种政治力量的强烈反应。即使在所谓保守国际主义者内部，不同派别之间的态度也差异显著。塔夫脱与他的强制和平联盟是支持国联盟约的中坚力量。塔夫脱表示，尽管国联盟约与他们的理想还有一定的差距，但已经非常接近。然而，以参议员亨利•洛奇(Henry Cabot Lodge)为首的另一批保守国际主义者却强烈地反对这份国联盟约。在洛奇看来，它是“极其危险的”，因为“有一个条款要求我们保证世界上每一个国家的领土完整与政治独立”，这种保证只能通过武力才能实现，而这是美国人民不会接受也无法承受的负担。鉴于鲁特在国际事务上的权威性及其背后强大的基金会实力，不同的保守国际主义派别纷纷寻求鲁特的支持。　　鲁特对国联盟约的意见集中表达在他的两封信函中，一封是给共和党全国委员会主席威尔•海斯(Will H. Hays)；另一封是给参议院外交委员会主席洛奇。这两封信最能代表以基金会为中心的美国法律国际主义者在国联大辩论中的立场和态度。　　1919年3月，鲁特致信海斯，指出盟约草案存在几处严重缺陷，最重要的一点是忽视国际法的重要性，缺乏解决非政治性国际争端的司法机制。鲁特认为，盟约草案中设计的国联几乎是一个纯粹的政治机构，尽管第十四条提到了国际法院，却是一个没有具体方案的空头文件。有关国际法的所有问题都交由“一个政治机构”来处理，依据的不是“法理”而是“权宜”。鲁特建议把盟约第十三条改为：所有缔约国一致同意，将所有可裁判的国际纠纷(包括国家荣誉或核心利益)以及那些经外交渠道无法解决的争端提交至国际法院，并且保证遵守和执行国际法院的裁决。此外，还应在第十四条的基础上补充“造法”的规定，即国联行政院须定期审议国际法现状以及统一国际法规则，以推动国际法不断完善和发展。鲁特一共提出了六个方面的意见，并表示“如果我建议的这些条款都被接受的话，美国肯定会责无旁贷地加入国联”。鲁特的观点得到包括海斯在内许多美国精英的认同，亨利•史汀生(Henry Stimson)直接找到代理国务卿弗兰克•波克(Frank Polk)，强调鲁特观点的重要意义。随后，国务院用电报将鲁特的信发送至巴黎的美国代表团。　　1919年4月28日，在盟约草案出台2个月后，巴黎和会正式通过了《国联盟约》。与草案相比，正式盟约仅仅做了些许重要修改，比如添加了退出国联的程序和承认“门罗主义”的内容。这显然无法让法律国际主义者满意，还有相当一部分其他国际主义派别也拒绝接受这个盟约。此后，美国国内的国联辩论变得更加激烈。民主党人坚定地为盟约辩护，称第十条是“整个盟约的灵魂”，删除它就等于摘除了维护世界和平体制的心脏。塔夫脱、洛威尔领导的强制和平联盟认同盟约的修改，并在5月到7月间发起了声势浩大的“批准和约”活动。不单是以洛奇为首的保守国际主义者，连此前支持威尔逊的进步国际主义者也强烈地反对正式盟约。许多人认为，巴黎和会达成的安排极其不公正，而盟约第十条将迫使美国不得不去保证一个错误的结果。进步国际主义的旗舰杂志《新共和》(New Republic)宣称“这是不惜任何代价的和平”，并把和约描述为“没有人性的怪物”，批准和约就相当于“自由主义的自杀行为”。　　在这种国内形势下，洛奇转向鲁特寻求建议，因为以鲁特为首的法律国际主义者的立场对于“稳固地控制参议院和左右批准和约的投票至关重要”。6月19日，鲁特写信回复洛奇，表达严重不满：　　在重建和加强一套针对法律问题的仲裁或司法体制方面，它什么都没有做。在修改和发展国际法方面，它什么都没做。这样来看，美国半个世纪以来所坚持的原则仍然被完全忽视了，留给我们的这个体制把世界和平的所有希望都寄托在一个政府机构身上，它是一个“人治”而非“法治”的政府，根据“政治权宜”而非“国际权利”来行动。　　鲁特在这封信中用更多的篇幅来批评盟约第十条。他指出，“美国人民决不会在十年或二十年后把他们的年轻人送到世界的另一端，去打一场他们不相信或没有切身利益的战争”。鲁特特别举出了“山东问题”来证明，巴黎和会的领土或势力范围安排是赤裸裸的现实政治，而不是基于国际法的规则和公义，“我决不会赞成我们的国家为了保证这样的安排去打仗”。当然，鲁特的立场与威廉•博拉(William Borah)等孤立主义者截然不同，他不反对美国积极参与国际事务，只是强调责任和义务具体化。比如，为了维护西欧的安全，美国可以承诺保证法国的领土安全和政治独立，“这样，我们国家里的每一个人都能清楚地理解我们所肩负的光荣义务”，但是千万别盲目地承担“一个模糊和普遍的义务”。这次，鲁特给出了3条保留条款，并建议参议院在批准带有保留案的和约后，立刻通过决议，要求总统推动各国建立一套司法解决争端的国际机制。　　鲁特的第二封信对统一共和党人的意见起到了重要作用。威尔•海斯告诉鲁特，7月1日参议院的共和党人做了一次摸底投票，49个共和党参议员中有47人完全支持鲁特的3条保留条款，只有2人(来自北达科他州和俄勒冈州)对涉及盟约第十条的保留条款存有异义。甚至还有2位民主党参议员表示完全支持。洛奇对美国和会代表团唯一的共和党成员亨利•怀特(Henry White)谈道，“这封信统一了参议院的意见。毫无疑问，它还对全国的公共舆论产生了巨大的影响”。7月7日，洛奇向鲁特反馈说，“我们的同事都偏向保留案。我想的越多，就越觉得满意，因为这是一条正确的道路……你的信发挥了重要的作用，正如我预料中的那样”。历史学者约翰•库珀(John Milton Cooper)对此评论道，“他(鲁特)为洛奇及主流共和党人设定好了一个基本路线，成为他们接下来9个月里的行动指南。现在，他们已经做好准备，等威尔逊从巴黎回来后，双方将展开一场激烈的国联之争”。　　在国联大辩论期间，卡内基基金会主要以私人游说的方式来影响美国外交，而不是像其他团体那样进行大规模的群众动员与宣传活动。除了鲁特以外，基金会董事、教育与交流部主任尼古拉斯•巴特勒也积极游说参议员，特别是弗兰克•凯洛格(Frank Kellogg)等所谓“温和保留派”。6月11日，在参议员弗雷德里克•黑尔(Frederick Hale)的家中，温和保留派讨论并认同巴特勒提出的盟约保留条款，这些条款与鲁特的保留案几乎一样，包括建立一个常设的国际法院。当时有基金会工作人员建议大规模分发鲁特的信并组织宣传活动，但被鲁特拒绝。作为曾经的参议员，鲁特相信影响参议院的最好办法是私下交流，而不是对议员们施加外在的舆论压力。有意思的是，鲁特的想法与威尔逊恰好相反，为了迫使参议院妥协，威尔逊进行了著名的全美演说之旅(共做了32次重要演讲及8次一般性演讲)，向民众解释和约争议问题，以争取舆论支持。然而，威尔逊的这些努力并未对参议院内的反对派产生实质性影响，美国参议院分别在1919年11月和1920年3月两次拒绝批准和约。　　回顾国联之争，以鲁特为首的法律国际主义者是一支不容忽视的社会力量，他们与其他保守国际主义者既有联系也有区别。鲁特与洛奇都主张美国对维护世界和平特别是欧洲的稳定负有责任，甚至支持美国加入某种同盟性质的大国联盟，但他们坚决反对威尔逊式的集体安全原则，更拒绝将推广民主视为美国外交政策的目标。从这个角度看，他们无疑都是“现实主义者”。然而，洛奇并不看重国际法和国际法院的作用，仍旧从权力政治视角来看待国际关系，认为美国参与国际政治的根本目的是维护和扩大美国实力与利益，这是洛奇派与法律国际主义者的根本区别。与洛奇相比，鲁特则表现出更多的“理想主义”倾向。当初，塔夫脱的强制和平联盟与鲁特的卡内基基金会都被看作法律主义的旗舰组织，主要从法律的角度思考国际秩序问题，共同主张国际仲裁与司法裁判，把推广美国的最高法院制度而不是美国的民主作为外交的重要目标。但后来，强制和平联盟表现得更为“激进”，强调以武力为后盾的集体安全原则，赞同威尔逊的国联方案，这又是鲁特、斯科特等“传统”法律国际主义者所无法接受的。　　法律国际主义与威尔逊主义的分歧更为显著。一是威尔逊拒绝建立一套国际司法体制(国际法院和强制仲裁等)，缺乏国际法的内容是鲁特对国联盟约最主要的批评。二是威尔逊试图革命性地改造国际秩序与现状，必然伴随一系列的政治和社会变革，包括民族自决、推广民主等。在这些方面，鲁特等人持“保守主义”的立场，他们认为建立国际司法机制后就能有效保障和平，无须彻底改变现状，也不相信民主国家之间就一定能避免战争。三是威尔逊把集体安全原则作为国际联盟的基石，而在法律国际主义者看来，这给美国带来了不能承受的负担和义务，而且武力未必是合适的制裁措施。　　究其根本，威尔逊与基金会领导者的分歧在于如何认识法律在国内社会以及国际关系中的角色。作为政治学家，威尔逊认为政治与法律不可分割，而在这之上是最高的道德原则。威尔逊对国联的理解是，“它将作为全世界人民有组织的道德力量而发挥作用”。在谈到饱受批评的盟约第十条时，威尔逊强调它“仅是道义的约束，而非法律上的”，并进一步解释说，“一个道德义务当然高于法律义务……具有更强大的约束力”。同时，威尔逊反感19世纪末20世纪初主导美国法学思想的法律形式主义(legal formalism)，认为人为地设立或执行“抽象的规则”(法律)很有可能会限制“社会的自发生长”。但对于鲁特等法律人而言，法律与政治、道德互相分离，这也是法律为什么成为“法律科学”的根本原因。借助于法律的形式主义属性，纷繁复杂的国际问题就像美国国内问题一样，得以转化为一个又一个具体的法律问题。换言之，国际冲突可以从政治领域中剥离出来，被置于完全不同的法律领域，通过司法机制来解决。这时，一个常设的国际法院就可以依据先例和普遍规则体系做出“中立”的判决，从而维护国际正义与世界和平。三、“鲁特的法院”:常设国际法院的创立

　　巴黎和会的战后安排最终是一个混合物，像“女巫调制的适应人类口味的什么成分都有一点的药剂”，既有威尔逊主义的成分，也有克里蒙梭现实主义的成分。它虽然未能建立起一套维护和平的国际司法机制，但仍然给法律国际主义者留下了一个希望，这就是国联盟约第十四条，该条规定国联行政院应筹建一个国际法院，以审理具有国际性质的争议。为此，在美国政府拒绝加入国联的情况下，卡内基基金会承担起美国代表的职责，派遣鲁特、斯科特率领代表团赴欧直接参与国际法院的筹建并发挥了关键作用。

　　1920年2月，国联行政院根据盟约第十四条的要求，设置“法学家顾问委员会”(the Advisory Committee of Jurists)，召集世界最优秀的国际法学者负责拟定国际法院规约事宜。3月9日，鲁特收到了国联秘书长埃里克•德拉蒙德(Eric Drummond)的邀请函。当时，美国参议院再次拒绝批准和约几成定局，这份邀请促使鲁特决定，从国联之争的政治漩涡里抽出身来，全身心投入到国际法院的创设工作中。　　在5月5日的董事会上，鲁特建议基金会派出代表团参与国际法院的创建，并强调“我们已经为此奋斗了十年”，而如今终于有机会能够真正建立国际司法制度。鲁特的提议得到各位董事的积极响应。弗吉尼亚州前州长安德鲁•蒙塔古(Andrew J. Montague)指出，建立国际法院并不是一项新事务，它完全符合基金会的既定目标。前助理国务卿大卫•希尔认为，斯科特应该成为代表团的成员，因为共同出席海牙和会的经历使他确信，“没有人比斯科特更了解创建国际法院运动的历史”。最后董事会通过决议，派出以鲁特为首、斯科特为特别助理的团队参加法学家顾问委员会会议，并为此拨款5万美元。6月1日，鲁特一行登上“新阿姆斯特丹号”前往欧洲。临行前，鲁特与斯科特谈道，他期望本次会议能为“国际社会朝向法律与正义的目标开辟一条新的道路”，正如1787年费城制宪会议在美国所起的作用。　　6月16日，法学家顾问委员会会议在荷兰海牙开幕。除了鲁特外，委员会还有9位成员。根据英国代表菲利莫尔的说法，委员会把“鲁特在卡内基基金会的同事斯科特博士”视为“一位正式成员”，而且还推选他担任十分重要的规约起草委员会委员。在鲁特看来，委员会的工作完全是“技术性的”，他们不代表任何特定的国家。相反，“在这里，他们的身份纯粹是一名专家而已。如同很多医生被召集在一起来会诊一个病例，或者很多工程师在一起商讨如何去建设一座桥梁”。这大概是鲁特想象中的一种理想状态，符合他一贯的科学主义态度。但实际上，除了以鲁特为首的美国代表团确属私人性质之外，委员会的其他成员都在本国政府中担任要职，实乃官方委派的正式代表。　　从6月17日到7月24日，会议延续了1个多月，就建立国际法院的诸多难题进行了全面而深入的商议与辩论，最后形成了规约草案。在这一过程中，法官选任和法院管辖权是摆在委员会面前最棘手的两个难题。　　早在1907年第二次海牙和会期间，鲁特和斯科特就曾试图推动各国建立一个国际法院，但因大国和小国在法官选任问题上争执不下而失败。这次，法官选任仍旧是委员会前进路上的“绊脚石”。大体而言，委员会的意见分为两派，一派支持“大国优先”原则，而另一派坚持“国家平等”原则。日本代表安达峰一郎首先提出，大国应该拥有更大的影响力，因为世界和平主要依靠大国来维系，而且大国更能代表不同的法律体系和文化。根据安达的方案，国际法院法官由13人组成，其中5人固定由大国提名。菲利莫尔支持安达的意见，这位资深的英国法官和政治家的表态有着举足轻重的影响。他表示，只有大国拥有固定的法官席位，它们才会对法院的裁判抱有信心，从而在需要的时候用实力来确保判决的执行。与之相对，挪威代表哈格尔普表示不能接受任何与国家平等相违背的选任方案。他认为，国际法院应该是一个纯粹的司法机构，本质上区别于行政性的国联，“在法律眼中，所有国家一律平等……政治考量不应该被带入司法解决纠纷的程序里……真正重要的是找到独立的法官，他们具备深厚的法学素养、丰富的审判经验和崇高的人格”。　　经过1907年的教训，鲁特和斯科特这次显然是有备而来，他们提出了打破僵局的方案，以解决法官选任这一悬而未决的难题。“鲁特-斯科特方案”(Root-Scott Plan)的核心是借鉴美国1787年费城制宪会议的经验，规定法官的选任分别由国联大会与行政院同时进行，国联大会里每个国家都享有平等的投票权，而行政院则主要是由大国主导，最后在两个机构均获得多数选票的候选人当选，于是两个机构都拥有拒绝另一方选举结果的“否决权”。制宪会议通过设立两院的方式来协调大州和小州的利益，现在，这一办法被鲁特和斯科特用来解决大国和小国之争。在6月18日的会议上，鲁特谈道：　　在1787年制宪的时候，美国碰到的问题与现在几乎一样。我们当时也都是各个独立的、拥有主权的州，它们有大有小。大的州不愿意接受平等代表权，因为这样占多数的小州将获得控制权。另一方面，小州也不肯按照人口和财富的数量来赋予大州主导地位……解决僵局的办法是设立两院制，一个里面各州拥有平等的代表权，而另一个依据人口数量来分配席位……我恳请各位委员考虑，是否按照类似的办法在国联大会和行政院同时投票选举法官……这样做能带来很多好处……它的实际效果是，小国占多数的国联大会可以保护小国的利益，而大国主导的行政院可以保护大国的利益。　　本质上而言，鲁特-斯科特方案是“国内类比”(domestic analogy)思维的产物，这也是卡内基基金会致力于创建国际法院的长期实践中所坚持的理念。这一方案得到绝大多数委员的支持，从而弥合了两派的分歧，从根本上克服了法官选任这一难题。法国代表拉普拉蒂尔称赞道，鲁特提出的办法“既能安抚那些期望贯彻国家平等原则的人的敏感情绪，又能满足那些试图给予大国以特殊影响力的人的要求”。随后，鲁特又吸收了委员会的讨论意见，将法官的提名权从国联两个机构中剥离出来，改由第一次海牙和会建立的常设仲裁法院来行使提名权。这样做的目的是让法律专家来挑选出称职的法官人选，从而最大限度地排除国家的政治影响。鲁特解释说：“如果同时让各国政府来提名和选举的话，那么法院在本质上就和国联没有什么差别了。法院将成为一个建立在政治考量基础上的政治机构，代表各国政府行事，它无法拥有经过精心挑选的称职的法官，更不能独立地行使司法职能。”上述方案经过菲利莫尔的简单处理后，重新以英美联合方案的形式正式提交委员会审议并获通过，所以一般称之为“鲁特-菲利莫尔方案”(Root-Phillimore Plan)，但是它的实质内容却是鲁特与斯科特确定的。　　国际法院的管辖权是摆在委员会面前的另一道难题，即是否应该导入一般性强制管辖权制度(compulsory jurisdiction)的问题。从历史上看，此前国际仲裁机制一般依据的是“合意原则”(the mutual consent of States)，即当事国双方都同意将争端付诸第三方机构仲裁。尽管20世纪以来强制仲裁原则得到国际社会的一定认可，但主流仍然是合意原则。对于委员会而言，创设国际法院是前所未有的事情，无例可循，而国联盟约又并未明确法院的管辖权限，因此，委员会能否超越合意原则的限制，赋予常设国际法院强制管辖权，以受理未经对方国家同意的单方面诉讼？　　对此，委员会里存在两种不同的意见。安达峰一郎自始至终反对法院的强制管辖权，提出要严格遵照国联盟约第十四条的规定：“各方提出属于国际性质之争议，该法院有权审理并判决之”，即只有“各方”都提出争议后，法院才能审理。意大利的理奇-布萨蒂也倾向于维持国际仲裁制度中的自愿仲裁原则。另一方面，委员会主席德康强调：“是时候在强制管辖权问题上取得进步了。世界对此翘首以盼。早在1907年时，强制管辖权就已经得到了普遍承认。委员会的职责是实践这个承诺，而不要被某些模糊不清的盟约条文所羁绊，况且这些条文很可能会被修正。”　　鲁特的意见仍然起到决定性作用。他认为，既然委员会已经得到行政院的授权，那么它只要提出符合国联盟约精神的方案即可，也就是建立一个真正的、能发挥实际作用的国际法院。为了达到这个目的，委员会可以超出盟约的必要限制。在鲁特看来，盟约制定者只具备关于国际仲裁的一般认识，缺乏对法院的深入理解，也没有考虑到两次海牙和会以来国际司法事业的进步。鲁特提醒诸位委员，什么才算是真正的法院和标准司法程序，那就是“原告向法院提起诉讼，陈诉其理由，然后被告一方需要向法院解释和辩护，最后把决定权留给法院，由它来做出判决，而不是要求双方当事人在提交诉讼之前就达成某种合意”。鲁特进而呼吁道，“我们应该努力向前迈出一步……明晰权利问题与政策问题的界限，在此范围内号召全体国家同意：所有与条约或实在法有关的权利问题都应提交至法院，诉诸司法程序”。　　鲁特对国联缺乏司法属性深感不满，他想借此机会突破国联体制的限制，将法律主义的基本元素注入战后世界秩序的整体构造中。鲁特的发言使大部分委员深受鼓舞，随着讨论的深入，委员会开始认同导入一般性的强制管辖权。最后委员会决定，在外交途径无法解决或不存在其他争端解决机制的情况下，常设国际法院对国联成员国之间的“法律争端”具有强制管辖权。　　无论是法官选任还是法院管辖权，它们关系到一个更为根本的问题，即仲裁裁判和司法裁判的选择。通常，仲裁裁判在法庭的组成、程序以及适用法规方面都尽量确保体现当事国的自由意志。争端双方可以通过协商挑选仲裁员，组成临时的仲裁法庭。这既是仲裁的优势也是它的缺陷，因为在很多情况下，仲裁裁判可能会变成另一种政治妥协过程。在讨论法官选任问题时，比利时的德康和意大利的理奇-布萨蒂不仅主张国家平等，更强调新法院应该建立在常设仲裁法院的基础上。在斯科特看来，这些方案的实质是把新法院变成又一个仲裁法院而已。至于法院管辖权的争论，斯科特指出：“两种不同观点的区别就是司法法院和仲裁法院的区别——司法法院不必征求当事国提交争端的同意，因为只要在法院的管辖范围内，它们就必须向法院提交争端。另一方面，仲裁法院运作的前提是，当事国双方就某一特定问题达成合意，共同将争端提交至仲裁法院。”　　在仲裁裁判和司法裁判的方向性选择中，鲁特和斯科特无疑是司法裁判最坚定的支持者，这也是基金会的一贯政策和目标，即未来的国际法院一定是“真正的法院”，由固定且专业的法官组成，依照国际法的普遍规则审理一切可裁判性国际争端，最大限度地排除政治干扰。这种选择背后体现了不同法学理念的争锋。如前所述，鲁特、斯科特等人笃信法律形式主义，认为法律与政治可以分离，国际法是“法律科学”的一部分，国际法院本质上就是国家里的最高法院，特别是美国式的最高法院。在他们看来，国际秩序是政治秩序与司法秩序的结合，如果不是司法优先的话，两者至少也处于平等的地位。但对于许多欧洲法学家而言，政治与法律难以区分，国际法院也无法摆脱国际政治的影响，国际秩序的核心是政治安排。对此鲁特曾回忆说，“在委员会里，我们夜以继日地辩论着某些问题，但唯一的分歧其实是我们大脑深处一套完全不同的理念，而不是大家口头所表达的东西”。　　从委员会最后通过的《常设国际法院规约草案》来看，鲁特和斯科特成功地将基金会的国际法院构想写进规约草案之中。法官的选任基本按照“鲁特-斯科特方案”所设定的程序进行，强制管辖权也由规约草案的第33和第34条款所确认。正如日本国际法学家杉原高嶺所评论的那样：“主权国家没有自己的同意，不受国际法庭的传唤。从这一传统观念来看，委员会的提案显得颇为大胆。它明显体现出委员会意在创设一个区别于仲裁法院的、真正的司法法院的壮志豪情。”简言之，鲁特和斯科特试图利用此次会议的机会，推动国际社会建立一套完整的国际司法体系，以之作为国际秩序的基石，从而实现卡内基基金会及美国法律国际主义者长期以来的目标与梦想。对于他们来说，海牙顾问委员会会议就是巴黎和会失败与美国错失国联之后的“第二次机会”。　　但是，国联并没有完全接受委员会的规约草案。1920年10月，行政院在整体认可规约草案的情况下对它进行了部分修正，最重要的是取消强制管辖权制度，代之以必须依照当事国双方合意原则的管辖权制度(除了现行条约已经设定的强制性管辖的争端)。11月，行政院将修正后的规约草案提交给第一届国联大会审议。在国联大会的讨论中，不少国家(如哥伦比亚、阿根廷等)提出要恢复强制管辖权制度，因而引发激烈争论。最后是巴西代表提出了一个妥协方案，即在原则上确立合意管辖权之外，另行准备一个承认强制管辖权的议定书，联盟成员国可以在两者之间任意选择，这就是著名的“选择条款”(optional clause)制度。经过这些修改后，国联大会在12月13日全体一致通过草案，《常设国际法院规约》最终形成。1921年9月，依照法院规约，国联行政院和大会共同选举出11名法官和4名预备法官(deputy judge)。次年2月15日，常设国际法院正式开庭，宣告世界上第一个国际性的司法审判机构诞生。　　对于基金会的法律国际主义者来说，国联的修改无疑是令人失望的，因为它混淆了仲裁与司法裁判，在一定程度上，把两个法院(常设仲裁法院与常设国际法院)变成了两个相互竞争的机构。但无论如何，常设国际法院是一个前所未有的国际机构，它的创设为和平解决国际争端提供了一条政治和解、仲裁裁判之外的新路径，奠定了现代国际司法体系的基础。鲁特向基金会汇报道：　　国联行政院删除了强制管辖权条款，所以不管是仲裁还是向法院提交争端都必须是自愿的。我对此深表遗憾。尽管如此，问题还不至于那么严重。首先，这个计划已经在那里，世界总有一天会接受，你无法将它存在的事实抹掉。况且，世界上已有十个国家的优秀代表认可了该计划，其中既有大国也有小国，这也是一个铁定的事实，任何力量无法改变。只要我们的计划是正确的，即使各国现在尚未准备充分，但未来它们一定能迈出这一步。　　在国际法院创设过程中，卡内基基金会发挥了不可替代的关键作用。法学家委员会的同事们公认鲁特为“国际法院之父”，1926年英国的菲利莫尔致信鲁特称，人们一般认为这是“你和我的国际法院”，但事实上，“不管怎样都是你的法院”。而鲁特认为，这是基金会团队特别是斯科特的功劳，他对诸位董事说：“你们拨款了5万美元，使得斯科特博士和助理们得以成行。我想说的是，就海牙会议的成果来看，如果没有斯科特博士所做的工作，无论如何也无法取得这样的成果。他的在场具有无可估量的价值，因为他对会议的一切了如指掌，应对自如，包括人物、主题、程序和所有会议过程中出现的困难与问题。”　　的确，鲁特与斯科特在会上配合默契，一般是斯科特先拟订方案，再由鲁特提出。对斯科特而言，国际法院的建立证明了“卡内基基金会十年来的付出是值得的”，如果不是基金会的坚持，“创设国际法院的事业早在1907年海牙和会失败之后就已经灰飞烟灭了”。他相信，“基金会的董事们完全有理由感到欣慰，正是由于他们的同意，我才不断地向世界推出一个又一个国际法院方案，也是在他们的授权下，会长(鲁特)与我出席了顾问委员会的会议，并依照我们的理念与经验去构造了一个新的法院”。　　总之，常设国际法院的创设表明，基金会的法律国际主义事业取得了有限成功。1925年，美国著名出版人爱德华•博克(Edward W. Bok)这样评价新成立的国际法院：“从根本上来说，世界法院是我们的构想。我们为之宣传、辩论和苦干了许多年。在几位最优秀的美国人主导下，它终于建立起来了。……它植根于美国理念并反映出我们对法院的强烈民族信仰。”当时不少美国精英认为，与国联的情况不同，美国能接受并加入常设国际法院。比如，哈佛大学教授曼利•哈德森(Manley O. Hudson)说道，“如果过去半个世纪里，美国外交政策有一个不变的特征，那就是我们对建立常设国际法院这一理念的支持。……对法院机构的普遍赞赏，似乎足以说明新设立的国际法院体现了美国人的愿望”。然而，令基金会及国际法院支持者失望的是，由于强大的孤立主义势力的影响，美国政府自始至终没有加入这个由美国最先倡议和美国精英付出长期努力构建而成的“世界法院”，这无疑是一种历史的讽刺。

结语

　　一战爆发后，卡内基基金会试图借助美国参战的机会，将法律国际主义构想写进战后世界秩序的蓝图里。在美国战后规划、巴黎和会和国联之争过程中，基金会发挥了重要作用，促进了美国人对战后国际秩序以及美国国际角色的认识和理解。但威尔逊并不认同基金会的法律国际主义主张，他更关心集体安全与政治协商机制，而不是国际法与国际法院。换言之，威尔逊主义与法律国际主义是竞争而非融合的关系，这区别于凯南等现实主义者所描述的那种“法律主义-道德主义取向”范式。战后美国政府拒绝加入国联，从而放弃了充当世界领袖的角色。在这种情况下，基金会以非政府组织的身份继续参与国际秩序构建，推动创立常设国际法院，不仅成功解决了法官选任这一难题，还将一般强制管辖权导入到国际司法实践之中。常设国际法院的设立，标志着国际司法制度作为解决国际争端的重要途径步入历史舞台。

　　但总体而言，卡内基基金会所设计的国际秩序以及维护和平的目标在一战后并没有实现。战后国际秩序仍然建立在权力政治基础上，国联是这个秩序中最重要的国际组织，而不是国际法院。实际上，常设国际法院在战后国际关系中发挥的作用，远没有达到基金会的期望。1922年至1939年，尽管常设国际法院在促进国际法规则发展方面做出了一定贡献，但它未能有效解决30年代出现的重大国际危机，也无力阻止或延缓二战的爆发。基金会的目标之所以没有实现，除了非政府组织的作用有限外，还与法律国际主义思想的局限性有关。首先，它排斥集体安全原则和军事制裁，使得国际司法缺乏可靠保障。而在一个国际无政府状态里，没有强制力的国际司法很难约束主权国家特别是大国的行为。法律国际主义者担心美国的行动受到限制，反对承担过多的政治和军事义务，更不愿意为维护国际司法付出高昂代价，这导致法律国际主义的目标与实现目标的手段之间存在严重失衡。其次，它突出司法解决国际争端的首要地位，将国际法院视为国际秩序的核心制度，企图把所有国际争端变为法律问题，这实际上是不现实的。可裁判性争端的范围在现实国际政治中相当有限，尤其是那些容易引发战争的争端关系各国核心利益，它们不愿意诉诸第三方的司法程序。事实上，美国国内的司法过程在很大程度上也受到政治过程的干扰与影响。最后，它试图用美国的政治经验和法律制度来整合整个世界，而没有看到世界的多样性。基金会精英深受国内政治和社会经验的影响，认为美国的成功为解决国际无政府状态提供了最佳模板，追求世界秩序的“美国化”。然而，不同国家的人们对于法律与正义的判断不尽相同，各国的政治制度和法律文化也千差万别，这决定了基于美国国内经验的法律国际主义方案存在很大的局限性。从这个意义上说，基金会的法律国际主义思想带有相当程度的“理想主义”色彩，国际社会离实现建立在国家平等和普遍认同基础上的国际关系法治化目标，仍然十分遥远。本文作者滕凯炜，南开大学历史学院助理研究员。原文载《世界历史》2021年第3期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。

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