热议过后的冷思考丨《送审稿》是一场细则的博弈
文丨Blair
前言
前几日，司法部发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“ 《送审稿》 ” ）。
《送审稿》发布后一度引起股市轰动，13日，港股市场教育板块迎来了黑色星期一，备受内地资金喜爱的港股睿见教育、宇华教育等跌近40%。美股盘前交易时段，好未来一度跌逾10%，截至收盘，博实乐和海亮教育大跌近20%。整个教育板块跌幅近25%，重灾区K12教育及民办高等教育多知个股跌幅超30%。
据悉，《民促法》还尚未完全落地，行业政策一直面临着变化的风险，从而导致一些上市教育企业资产波动，譬如刚刚发布了2018半年度报告，上半年净亏损5167.91万元的凯文教育。而这一次的《送审稿》的发布，更是引起了不限于上市教育企业的飓风。
而针对这一次的《送审稿》，我们可以在关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》的起草说明中看到，《实施条例》内容上有较大的调整，对28个原条文进行了修改，新增22个条文，删除8个条文，同时调整了章节结构，将第二章并入第三章，新增教师与受教育者、管理与监督两章。
引发股市教育板块如此震动的原因，主要在于《送审稿》：
第七条：公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。
第十二条：实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利民办学校。
第四十五条： 民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。
以上新增内容引发了市场对于民办教育机构横向并购行为监管趋严的担忧。
《送审稿》发布一周后，社会热度稍有减退。冷静思考下，《送审稿》的发布对于民办学校、上市教育集团乃至民办教育来说真的有如洪水猛兽吗？
8月10日司法部发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》征求意见截止至2018年9月10日，目前草案仍未正式实施，因此正式法律解读仍需要等待一定的时间。
新学说就《送审稿》几点问题，采访了紫光学大K12学校事业部总经理、新学说联合创始人杨飞、北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师、经济师程知音以及国金证券教育行业首席分析师吴劲草，对《送审稿》相关问题进行了专业的解答和分析。
谋求促进民办资本对教育的投入
杨飞（紫光学大K12学校事业部总经理、新学说联合创始人）：
Q：为什么送审稿一经发布之后，投资人和市场会如此恐慌？
A：这次《送审稿》的变化主要针对三个关键词：集团化办学、兼收并购还有协议控制，这三个关键词都是上市教育企业和准备上市教育企业的特征。
因为第十二条中的“不得”两个字，也就意味着实施集团化办学的如果出现兼收并购和协议控制非营利民办学校的情况，属于违法行为。同时，有一些其他的上市教育企业也被错杀，比如高校，由此看出整个行业趋势从严。对于教育资本证券化来说，大门基本上被关闭，管理更加严格。
因为学校本身的收入无法计入到投资的上市公司收入里了，所以有些上市教育集团股价减了一半，整个公司收入就减少了很多，因此市值就会减少。
Q：以这一次《送审稿》的一些细则来看，那些谋求上市的学校会不会遭到打击？
A：这次《送审稿》产生大的影响是因为，我猜想，过去的资本太活跃，尤其是大批学校背景机构上市或谋求上市，是不是政府已经意识到它是否真的有利于这个行业发展，从而在这方面进行进一步规范。
但是未来教育集团要通过这种方式谋求上市，和义务性阶段教育学校大批量上市不会发生。学校不能上市，而服务于学校的这些教育机构可以上市，这样保持了义务阶段教育非营利学校的社会公益性。因为学校作为一个公益性机构不能进入到资本市场，这是行业的底线。
其次是保持学校的独立性。比如说举办学校的实际控制人和其他给学校提供各类服务者的关系，实际上就是让非营利学校能够在社会上独立存在，我认为《送审稿》这一点实际上是对学校的一种保护。但是对于资本来说，回报就会降低很多，而且未来会存在一个很大的问题，就是谁去给义务阶段教育的学校投资？
Q：民办学校都是由谁来投资的？
A：很早以前，在民促法出台之前的一批学校，都是由企业给学校提供捐助，而学校是非常独立的。投资方名义上是学校的举办者和公司，但实际上投资方在学校只控制校长和教师管理团队等，学校通过他们的投资和服务由此逐渐独立发展起来。政府会给这些捐款的企业在其他方面一些优惠政策。
还有一个类型是房地产商来投资学校，而地产商投资学校的目的在初期往往是为了自己的地产销售，譬如碧桂园。房地产办学还有一个方式是，学校建好之后会交由公办学校或与公办学校合作，来提升学校的水平。地产商投入学校是有动力的，这种动力在以后会有多强目前还不得而知，因为中国的房地产市场还在不断发生变化。
民办教育发展过程中，还有很多其他领域的投资者来进入到民办教育行业，他们既非捐助企业，也非地产商，而是实实在在想办学的集团，去进行教育投资。《送审稿》的法文也一定程度上给这些企业一个提醒，这些企业也可能会因此望而却步。
Q：如果没有投资者兴建学校了，那么民办学校该如何成立和发展？
A：出现了没有投资者兴建学校的情况，那么就回到了一开始的三种状态：
1. 企业捐助
交给托管方管理，他们之间会存在办学经营上的一个服务，而这是有空间去做证券化的。
2. 地产商修建学校
由一开始为了住宅区而配套学校到现在发展出很多专门办学的团队机构，很多是由地产商和办学机构合作而产生的。
3.其他领域投资者投资办学
但是像前几年较多的使用商业地产、工业地产进行办学的状况会减少。因此，民办教育行业未来的趋势也会呈现出不会像前几年各种人都在投资的状态，学校的数量也会减少，整个上市教育企业的数量也会减少，因为上市难度增加了。
而且根据最近教育部对幼儿园和国际高中的摸查等信号也可窥知教育部正在为配合民促法最终的定稿提供一些依据。
Q：这次《送审稿》如果真的实行起来难度大吗？
A：从教育部的民促法修改的初衷上来看，整个中国的教育行业面向民间投资者的开放程度是确定的，但是还要从民促法最终确定稿里看对民间资本的开放的程度有多少，这个让我们来拭目以待。我的猜测是：如果对于资产协议控制、兼并并购等一刀切的话，那么实行起来难度比较大。而且对于真正有实力的投资机构来讲，不利于他们对整个中国教育发展的促进。
因此我认为，这次的送审稿不是最终稿，后期一定还会有一些变动，这些变动主要集中在，多大程度上允许民间资本投义务教育阶段的学校。有可能会出现，对关键词的模糊处理，投资者实际操作可能会存在风险，这样投资者可能会通过权衡风险来决定要不要做，然后各地根据发展来发布具体管理细则。还有一种可能性在于，集中式管理，针对于上市，可能在合法性方面，由某一个部门制定一些细则进行参考，需要多个部门配合制定。也就是说，先出一个指导意见，再责令由各个地方出细则，而这个过程会比较长。第二种方式就是明确义务教育阶段的上市和资本化的合法性，可能也是一种控制其节奏的方案。
Q：此次港股、美股教育板块波动影响较大，那么民办教育是否真的如股市波动那般如飓风过境，未来呈现紧缩趋势？
A：这个情况的出现也是回应了过去从枫叶到博实乐等一大批教育集团在香港上市，一大批教育机构接连上市等等，包括红黄蓝幼儿园等上市集团事件以及大量幼儿园的并购的现象。
在《民促法》正式修订和公布之前发生了很多社会上影响力较大的事件，但是从《民促法》刚漏出消息来说要修订企业和集团化办学，到现在公布修订的细则，我们可以发现这个过程资本进入非常显著。不管是学校数量、投入金额还是行业发展都非常迅速，那么在这个前提下，我认为这次送审稿最严肃的问题就是中国教育行业能够多大程度的开放给民办资本。
因为《民促法》修改的一个重要意义是他正式宣告了教育行业向民间资本开放，之前还是有很多隐晦的说不清的细节，但是这一次将细节更加明确，即教育向民间资本开放的过程。
同时也提到了营利性和非营利性以及非营利性里的关联交易。《民促法》的修订实际上是在一步步规范如何在教育行业里进行投资和回报。
Q：根据落到现实来看，用地优惠的可操作性强不强？
A：政府对于新建学校是有规划的，如果一个民办学校想要办一个非营利性学校，那么用地优惠有2种：
1.划拨，国家把地划给学校使用；
2.转让，国家以相对便宜的价格把地转让给学校使用。
因此落实起来比较容易。
Q：以目前的状况来看，有没有大量的教育用地可供民办学校建设使用？
A：中国每个城市都有用地规划以及学校的规划要求，对于商业住宅甚至包括回迁房，都有对于一定比例上配备学校的规划和要求，因此新增校在房地产的开发区域内都有规划用地。
这种情况一定程度上增加了学校的数量，但同时也有些过热。所以最后的审批当中部分地区对学校用地的属性有一些规定，非教育属性的不批准教育用地许可，同时也慢慢把建校的选址要求规范起来。
从现在房地产开发的情况来看，处于待建和建设中的地产开发还有很多，这些用地都会有学校的配置，所以大批学校用地还都由房地产商所掌握。
Q：《送审稿》的这些细则是否意味着未来对所谓“营利性学校”进行严管和紧缩？营利性学校都会受到哪些影响？
A：营利性学校就是一个公司、教育机构，非营利学校是一个社会机构，遵循的商业条款是不一样的。营利性学校和非营利性学校目前正处于过渡期，因为国家的各个部门尚没有相应的法规来相互配合，一个法律的变动也会涉及到其他法律的变动，所以真正营利性学校和非营利性学校的过渡以及具体落实会有一个很漫长的过程。
而涉及到具体营利性学校和非营利学校该怎么办，可能也要等法律真正推出后，进行进一步的观察和学习从而制定一些具体执法的规定。
Q：此次送审稿突出强化了教师权益保障，力求在多个方面保证民办学校教师和公办学校教师享有同等待遇，同时，今年多个省市试点实行民办教师与公办教师同等待遇，未来会不会出现大量教师选择民办学校的情况？
A：目前所看到的状况是，公办老师相较于民办教师来说有绝对的优势。所以我觉得，从过去这两年的文件执行来看，是更进一步规范了在民办学校工作的老师要尽快回到公办学校，对民办学校来说反倒是不利的。这一次所说的缩小公办教师和民办教师的差距，可能会导致以后民办学校的教师的需求越来越多。
还有一点，以后公办学校教师的编制的待遇可能会逐步向社会化发展，这样也会拉小公办教师和民办教师的差距。
总之，民促法在具体实行的时候还会有很多矛盾点和一些细则的博弈。不管怎么说，大家不应该悲观，一个法令的推出，经过了这么多轮的修改和征求意见，也说明了出台政策，也是在谋求既能够促进民办资本对教育的投入，同时又不会引起教育行业过大的消耗和负面影响。
未来业务扩展受影响，将搭建更多的法律架构
程知音（北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师）：
Q：国家对非营利性民办学校的界定是什么？为何每一次重点强化对非营利性学校和营利性学校的监管，但是两个概念一直都没能明确？
A：根据新民促法的相关规定，非营利性民办学校指代的是民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；当其终止依法进行财务清算，清偿学校债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。
民促法没有明确的给营利性民办学校和非营利性民办学校下定义，但是通过民办学校在设立程序、能否取得办学结余、收费标准、税收优惠、土地政策、学校终止等给予不同的差别对待予以分类管理。
Q：民促法规定义务教育阶段民办学校不能为营利性学校，但目前营利性和非营利性的分类细则还没有落地，那么对于现在尚未声明自己是否营利性学校的K9民办学校来说该怎么办？
A：新民促法第十九条已经明确民办学校的举办者不得设立实施义务教育的营利性民办学校。所以，对于义务教育阶段的民办学校来说，不需要等待各地的实施细则。
Q：公办学校将不得以品牌输出方式获得收益，是否等同于禁止民办学校使用公办学校品牌办学？这对目前使用公办学校品牌的民办学校有什么影响？
A：“公办学校将不得以品牌输出方式获得收益”此条如果通过，仅能说明公办学校将不得以品牌输出方式获得收益，但不一定等于禁止非营利性民办学校使用公办学校的品牌，如果公办学校不以收益为目的提供品牌输出，则不违反该条规定。当前由于只是送审稿，尚不能因此对目前使用公办学校品牌的民办学校产生法律上的影响。
Q：如果营利性民办学校想要过渡到非营利性民办学校该如何做？过程中都会遇到哪些问题？
A：当前的背景是现有的民办学校如何完成营非选择的过渡。至于分类管理之后完成了营利性民办学校的选择，再想重新申请登记为非营利性民办学校，则更需要各省市出台详细的操作细则。
Q：集团化办学该如何界定？送审稿第十二条会对已经上市的教育集团产生哪些影响？
A：目前关于集团化办学尚没有官方的定义。从送审稿的起草说明中，其指出的集团化办学针对的是实践中存在的同一举办者同时举办多所民办学校等集团化办学的现象。
由于尚处于送审稿阶段，不是生效的法律条文，尚不构成对已经上市的教育集团造成直接的影响。假设该条通过，则也要结合上市的教育集团本身的投资架构进行分析。但是按照法不溯及既往的原则，我个人的解读是对于教育集团的未来业务扩展会带来影响，可能会发生为了规避该条的限制，搭建更多的法律架构。
《送审稿》本意在于规范，而非禁止和限制
吴劲草（国金证券教育行业首席分析师）：
Q：送审稿发布之后出现了教育股票暴跌的情况，而对于这些上市教育企业来说，是否真的是一种重创？我们看到的睿见教育、宇华教育等跌近40%，博实乐和海亮教育大跌近20%以及整个教育板块跌幅近25%这些“令人恐慌”的数字，是否真的能够说明对教育企业造成了巨大的影响？
A：影响肯定会有，但是出现像这次的波动较大的情况，大部分原因是因为大家在一个新政策出台但是了解程度还不够的情况下，会选择先回避，是暂时性的。
Q：8月14日，教育板块个股集体反弹，睿见教育涨16.01%，宇华教育涨9.12%，这一现象是否代表教育板块被错杀以及市场对政策变化的过激反应？
A：因为大家在这些股票之前的获利盘比较多，因此《送审稿》一发布，大家选择先回避这种策略。而之后继而反弹，也是一种市场情绪的波动。
国金证券对《送审稿》进行了一系列详细专业的分析和解读。尤其值得我们注意的是第十二条——集团化办学和并购管理的规定：这一条是潜在影响可能最大的一条，“实施集团化办学的，不得通过收购兼并，加盟连锁，协议控制方式控制非营利性学校”，如果简单粗暴的理解，那就是“非营利性学校不能并购了，那中小学受影响比高校大，因为中小学1-9年级必须是非营利性的”。
里面有三层含义尚不清晰：
第一层是——什么是集团化办学？此前的相关释义是——20世纪90年代提出，集团化办学指“以行政指令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若干所学校组成学校共同体（名校集团），以名校为龙头，在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一管理，实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享。各名校集团以名校校长为领衔校长，由专家顾问、各校区校长组成的决策机构负责学校共同体的整体规划，并形成相应的执行系统、监督反馈系统。名校和各校之间既有统一的协调和管理，以保证同样的教育品质，各校之间又相对独立，追求各自的办学特色，实现互惠互助，共同成长。”
我们简单的理解，集团化办学是20世纪90年代提出的，“一个名校带很多其他学校”的这种模式，这与上市公司层面的“同一控制旗下的学校集团”是不是一回事，可能还需要进行讨论。
第二层是——收购兼并，加盟连锁，协议控制，到底该如何界定？收购兼并的主体是什么？是学校办学主体，还是学校外部管理咨询公司主体，还是变更学校举办人？这个一直以来，没有一个明确的定义？但是本次重点提到了“协议控制的方式”，也就意味着，如果监管进一步趋严，至少对于“民办初中小学”来说，依靠外延并购的思路发展是遇到些问题的，而更需要依靠内生的增长。
第三层是——营利性&非营利性的分类管理，到底什么时候能落地？那么现在的民办学校是营利性，还是非营利性？很多人可能会认为“是非营利性，有一部分需要转成营利性”，理论上来说，高校，高中，幼儿园可以声明为营利性，初中和小学，只能声明为营利性，但是实际上，现在大部分学校，“既没有声明是营利性”，“也没有声明是非营利性”，大体采取的是一种“维持现状”的态度。因为现在对于具体学校，既没有动力去做这个声明，也没有具体的登记方法可以依照。
但是如果本次《送审稿》确实按此来操作，那么可以预见的影响是——高校和幼儿园，大概率会去想办法去申报为营利性，那么未来有效税率可能会提升一些，而对于K12学校，则会更多考虑维持VIE的方式，更多的以内生为方向去进行发展。
而后根据民生教育公告拟收购云南滇池学院等并购持续情况，国金证券认为，《送审稿》本意在于规范，而非禁止和限制民办学校的发展。《送审稿》在第十二条承认已经客观存在的集团化办学行为。为防止风险，同时提出五点要求……五是不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争。”这条的核心在于规范，而不在于限制或禁止，这条并非对于兼并收购、协议控制的方式本身进行禁止，主要是对于通过潜在方式实现排除、限制竞争的行为进行规范。
总之，《送审稿》尚不是最终版本，最终落地还会经历一场漫长的等待。但是民办教育行业逐渐规范是《民促法》修订的最终目的，让我们拭目以待。
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