【好文推荐】新时期产业功能区规划编制的探索与创新——以成都市绿色智能汽车产业功能区规划为例
在城市发展转型与经济发展转变的新时期语境下，成都市委市政府为深入学习贯彻党的十九大精神、习近平总书记来川视察重要指示精神，全面落实省委十一届三次全会精神，创新提出了“产业功能区”的规划理念。作为城市转型升级和推进经济高质量发展的核心抓手，产业功能区从根本上摒弃过去搞开发区的传统做法，打破传统产业园区产城脱节、职住分离的单一生产型园区经济模式，是指以产业发展为目标的城市空间聚集形式，按照功能复合、职住平衡、服务完善、宜业宜居的发展导向，结合主导产业的发展形态、配套需求、人力资源结构等特性，形成集研发、生产、居住、消费、人文、生态等多种功能于一体的新型城市社区。
在顺应城市发展基本规律、产业发展演进方式、技术创新与变革趋势的基础上，为统筹生产、生活、生态三大空间，促进传统产业园区向产业功能区升级，结合产业功能区的概念与内涵，产业功能区的规划编制可从逻辑思维、规划范围、涵盖内容和深度要求等方面进行全面创新，实现四大转变。（图 1）
图1 产业功能区规划编制的转变与创新
2.1逻辑内核之变
产业功能区的规划建设首先必须坚决贯彻以人民为中心的发展思想，把人本理念作为城市规划工作的思维起点，按照“人城产”的全新逻辑，围绕人群结构与不同层次人群的多元化需求去针对性地完善功能区内生态、生活与生产等各项功能，塑造环境优美的公园生态本底，打造舒适便捷的城市生活功能设施，提高城市的宜居性和人的幸福感、获得感，真正实现从“以廉价要素吸引企业、企业吸引就业与人才”的传统发展逻辑到“人城产”产业功能区新逻辑与新思路的转变，即以优质的生态环境、城市生活环境“筑巢引凤”吸引国际化与高素质人才，再以人才吸引企业与生产要素的集聚，从而实现产业功能区乃至城市的发展与繁荣。（图 2）
图2 从“产城人”到“人城产”的逻辑转变
2.2规划范围之变
传统产业园区规划受制于行政区划与管理范围，易于陷入就区域论区域的规划误区之中，且相同发展主题的产业园区间多为被动式竞合关系，缺乏深层次的有机联动。产业功能区的规划研究范围是按照全市“一盘棋”思路进行统一谋划，按照主导产业定位，强势组织和引导各类资源要素打破地域约束、行政层级和行政边界等重重壁垒，通过关联性产业重构城市空间，划定形成产业功能区范围，引导各类相关性资源要素向功能区集聚。
同时，也应进一步突破功能区规划范围，在更大空间尺度上研究产业功能区内外及全市不同产业功能区间的协同关系，从而构建形成全面协同、有机联动、环环相扣的区域一体化产业空间网络系统。
2.3涵盖内容之变
在传统产业园区规划工作中，通常由政府不同职能部门组织编制产业规划、概念性发展规划、城市设计等多种规划类型，存在“政出多门”、“各自为营”、“规划打架”等矛盾冲突，不仅削弱了规划的科学性和系统性，造成城市空间管理无序、土地资源浪费、近期建设项目无法实施落地等问题，也极大地影响了片区高质量发展的推进和高品质生活的形成。
对于产业功能区规划来讲，首先在涵盖的规划类型层面，其有机融合了产业发展、城市空间、土地利用等多种规划，将中央及省市的新思想、新理念进行全面系统的贯彻落实，并可以较好地解决传统产业园区规划相互矛盾以及覆盖广度、深度不够等问题，做到产业功能区的“一本规划”编制与“一张蓝图”管控。其次在具体的规划内容层面，是按照生态圈的思想，注重功能区产业生态、创新生态、生活生态和政策生态等四大生态的塑造与彼此间的贯通融合。一是在产业生态层面，对接全球产业链高端和价值链核心，完成从打造产业链到构建产业生态圈的升级；二是在创新生态层面，注重产业功能区内创新要素资源配置的优化与校院地企创新共同体的打造，引育培用高层次人才。三是在生活生态层面，强化对公园城市规划理念的落实和绿色生态价值的全方位突显，并围绕公园绿化空间组织完善高端生活功能，强化公服设施、民生配套等的建设，推动职住平衡与产城融合；四是在政策生态层面，完成从传统产业园区规划编制“重规划轻政策”到“规划与政策并重”的转变，通过紧扣产业功能区的战略目标、发展定位和阶段任务，聚焦各类要素资源、服务等的全方位政策保障体系的构建。（图3）
图3 产业功能区规划涵盖内容
2.4深度要求之变
在高质量发展、城市精细化管理与城市治理体系现代化等新的要求下，产业功能区规划必须实现从传统产业园区规划粗犷式布局到精准化配置的转变。具体来讲，一是在产业层面，不仅需要明确功能区主导产业门类，更应强化对主导产业细分领域的研究，深化产业规划内容深度，建立主导产业的产业链全景图、重点企业和配套企业名录、产业生态发展路径图等；二是在空间层面，强化精准配置和布局产业功能区发展所需创新、人力资源、基础设施、公共服务等各项要素和功能，实现产业规划与空间规划的深度匹配与精准落位，避免功能区蓝图规划与实际建设的脱节，保障产业功能区先进规划理念的落实。
1第一标题
绿色智能汽车产业功能区，位于成都市东部，涉及龙泉驿区和简州新城，规划范围面积约 280 平方公里，规划人口约 175 万人。功能区汽车产业发展基础坚实，经开区获评全国汽车产业基地竞争力排名第 6 位，2017 年汽车产量达 128.5 万辆，初步形成集原材料生产供应、整车和零部件研发制造、汽车后市场增值服务于一体的汽车全产业链，聚集规模以上整车制造和零部件生产企业、汽车销售和增值服务企业达数百余家，汽车制造产业已发展成为成都市和全省的支柱产业。（图 4、5、6）
图4 成都市绿色智能汽车产业功能区区位
图5 2017 年中国汽车产业基地竞争力排名
（资料来源：《中国汽车产业基地竞争力评价报告》）
图6 现状产业链
3.1遵循“人城产”逻辑
按照产业功能区从“产城人”到“人城产”的转型升级要求，坚持错位发展、协同发展观念，统筹国际、国内和全省资源，以汽车产业为主导整合城市空间，遵循汽车产业发展规律，以“构建汽车产业生态圈”和“推动人城产协调发展”为路径，聚焦高端、智能、新能源、国际化，注重功能区生态价值的凸显与生活功能的营造，精细化布局各类空间要素资源，突出政策机制保障，深度整合产业规划、空间规划、土地规划等规划类型，形成“一本规划”和“一张蓝图”，以此推进绿色智能汽车产业功能区向国内第一方阵汽车城加速迈进，打造国家级汽车产业集群，建设成都高质量发展和高品质生活示范区。
3.2突出区域联动协同
按照产业功能区应通过关联性产业重构城市空间，构建形成全面协同、有机联动、环环相扣的区域一体化产业空间网络系统的转变要求，首先在规划范围与区域协同方面，一是深度破除地域约束和行政壁垒，按汽车产业组织重构功能区边界，将龙泉驿区和简州新城纳为一体组成绿色智能汽车产业功能区，以汽车产业双核发展引领全市工业产业加快东进。二是主动融入国家“一带一路”和“蓉欧 +”战略，依托成都公水铁等口岸，支持功能区车企拓展国际市场，扩大市场规模。三是加强区域性协调发展。在更大空间尺度上，强化功能区与简州新城、淮州新城、空港新城先进制造业等产业的协作，实现东进一体、错位发展，并更广泛地整合新津、金堂、郫都等区（市）县，资阳、德阳等周边城市，乃至整个成都平原经济区汽车及其相关产业布局，构建以成都绿色智能汽车产业功能区为中心、辐射全省的汽车全产业生态圈。（图 7）
图7 市域汽车相关产业协同联动
其次，在大区域的空间协同与职能分工基础上，进一步细化功能区内部产业生态的塑造，按照汽车产业集聚性的发展特点与“电动化、智能化、网联化、共享化”的产业发展前沿趋势，对接全球汽车产业链高端和价值链核心，具体来讲：一是优先规划发展智能网联汽车，先行搭建智能网联汽车试验场等产业核心平台，为吸引产业集聚奠定基础。二是科学发展新能源汽车。以功能区现有整车企业为基础支撑，以纯电动为战略重点，推动新能源汽车整车项目发展，引导现有整车龙头企业增设新能源汽车生产线。四是招引培育核心价值产业。重点规划发展技术创新中心、研发检测机构、公共服务平台等汽车产业前端研发环节，智能网联汽车“三器”与新能源汽车“三电”等关键零部件制造环节，贸易博览、文化创意、共享出行、汽车金融等高端后市场服务环节，从而抢占国家乃至全球汽车产业技术链、价值链的制高点，打造国家级汽车产业集群。( 图 8、9)
图8 汽车产业发展趋势
图9 汽车产业链高端环节和价值链核心
再次，是在上述产业策划的基础上实现精准化、合理化的空间规模测算与布局落位。具体来讲：一是结合功能区产业发展目标，通过研究汽车行业相关规范及其他城市案例经验取值，从整车装配用地规模、零部件生产用地规模、创新研发用地规模和汽车后市场增值服务业用地等方面进行产业发展需求规模的测算，明确汽车产业空间发展总用地规模需求与产业各细分领域用地规模需求；二是结合产业功能区现状发展情况与阶段特征，形成龙泉北国际智能网联新能源产业化示范区、龙泉南汽车产业优化提升区和简州新城汽车产业发展联动区；三是在每个分片区内部，严格按照产业链逻辑组织关系与要素协作关系，实现绿色智能汽车产业链各环节的最优化布局，并精准化布局落位相关产业功能平台，实现产业规划与空间规划的深度统一。（图 10、11）
图10 产业链各环节的空间布局
图11 产业功能平台的精准化空间落位
3.3深化校院企地合作
聚焦发展智能网联汽车与新能源汽车“两车”（以下简称“两车”），大力推动人才、技术、资金、平台等创新要素资源的聚集和配置，不断完善创新生态链，推动汽车产业能级提升、抢占高端。一是深化校院企地合作。深入推进政产学研用协同创新，推动知名高校院所与本地企业，联合共建新能源、智能网联汽车整车及零部件相关研发检测等科研平台及创新中心；依托本底科研机构和大专院校技术优势，开展科技攻关，推动一批先导性技术成果通过转化进入企业。二是精准引进汽车人才。绘制全球高层次汽车产业人才分布图、本地人才结构需求分布图和人才流动动态示意图，加强应用型人才引用培育，规划建成一批人才公寓，按照“一企一策”原则，实行更加精准的人才引进、柔性流动和激励机制，加快引进汽车产业所需、龙头企业所需的创新团队、领军人才、技能人才和其他专业人才。三是营造创新生态环境。在功能区内规划布局经开科技孵化园、成都大学 CC 空间等国家级品牌孵化器完善孵化服务体系，提升项目孵化服务能力；推进同创谷等一批孵化载体加快建设、提档升级；积极引入社会投资机构，通过并购、参投等，孵化和培育区域研发产业集群和生态体系。
3.4聚焦“两车”人才需求
一是完善产业生产性配套。发展产品设计、产品检测认证等科技服务，发展工业云、大数据等先进信息服务，发展汽车融资贷款、保险等高端金融服务，发展会计、法律等专业商务服务，以及整车、零部件物流等高效流通服务，推动功能区内汽车产业发展标准厂房、汽车产业特色专业楼宇、汽车产业发展能源供给、汽车交通物流、通信通讯等的建设，通过先行完善汽车产业生产性服务配套，不断吸引新型车企与产业要素向功能区内集聚。
二是完善高端生活功能。规划龙泉皇冠湖城市中心、简州龙马湖中心区等，完善功能区城市中心体系，布局体育中心、市民中心等重大城市功能设施。同时，结合绿色智能汽车与新能源汽车产业的人才结构研究分析，基于“两车”人才群体的工作习惯、活动特征与需求特征，重点布局多元教育、高端医疗、国际社区、人才公寓、SOHO 办公、高品质的商务办公与商业服务场所、文体康养、新潮休闲娱乐等生活服务类功能，针对性供给创客空间、24 小时便利商业、共享办公等工作配套服务设施和体验式书店、创意集市、汽车主题艺术馆等新潮文艺的生活配套设施，完善功能区生活服务功能配套，塑造共享交互的工作空间、生活空间和社交空间，强化社区服务中心、邻里中心等公共服务平台的打造。通过发展适应新能源与智能网联汽车人才需求的生活性行业，构建形成便捷舒适、亲切宜人、包容开放的功能区城市生活空间环境。
三是完善绿色可持续生态功能。在功能区内规划布局驿马河公园等类型多样的综合城市公园，形成汽车主题公园等特色凸显的专类城市公园，统筹布局星罗棋布的小游园、微绿地，并推进功能区内天府绿道的建设，以绿道为链串联城市功能设施、公共服务设施、公园绿化体系、道路交通站点，并全面围绕绿地公园组织功能区产业要素与生活空间，构建人城境业高度和谐统一的功能区大美形态。（图 12、13、14）
图12 人才结构研究
图13 基于公园城市理念的功能区空间场景
图14 围绕绿地公园组织功能区空间
3.5构建灵活高效的政策生态
围绕产业功能区汽车产业发展需求，创新管理体制，构建灵活高效的政策生态。具体来讲：一是优化政务环境。积极承接用好国家省市下放的部分省级经济管理审批权限和完全市级经济管理权限。坚持以服务产业生态圈需求为导向，持续跟踪、动态优化已出台产业政策，积极研究支持新能源汽车、智能网联汽车等功能区产业经济发展的专项政策，深化“全生命周期”行政审批流程再造试点，提高政务服务质量和效率，不断激发市场主体活力。二是强化要素保障。强化用地保障，对符合功能区产业发展定位的先进汽车、高端装备、新经济等产业项目，给予土地、能源等方面的倾斜；加强产业引导，严格项目准入，对工业项目亩均产出、亩均税收、环境效益进行严格审查。创新投融资模式，通过 PPP、股权融资、专利质押融资等形式，多渠道扩大功能区融资规模，引导和撬动更多社会资本向区内聚集。三是提升管理团队专业化水平。按照绿色智能汽车产业功能区建设要求，在全市范围内选调一批汽车产业培育、汽车招商引资、车企对接服务等方面专业管理人才。
1第一标题
产业功能区作为面向城市转型发展新阶段与高质量发展新要求下的城市发展理念，在其规划编制中，应全面体现新精神与新理念，深刻反映产业功能区的理念内涵，创新与探索规划的编制方法，在逻辑内核上完成从“产城人”到“人城产”的转变，在规划范围上完成从区划藩篱到全面协同的转变，在涵盖内容上完成从要素割裂到有机融合的转变，在深度要求上完成从粗犷布局到精准落位的转变，从而形成三生协调、产城融合、职住平衡的高品质生产生
活示范区，推动城市转型升级和推进经济高质量发展，塑造城市未来新形态。另外，由于我们对产业功能区的理论内涵研究与规划实践探索才刚刚起步，本文对产业功能区规划编制思路方法的探索及成都市绿色智能汽车产业功能区的规划实践，期望能有助于进一步厘清产业功能区的概念内涵，在一定程度上为其他产业功能区的规划编制提供可参考可借鉴的经验做法，共同促进产业功能区理念在规划建设中的贯彻落实。
（本文基于成都市规划设计研究院编制的《成都市绿色智能汽车产业功能区总体规划》，文中图表除特别标注外均来自作者自绘或该项目。）
（详见《成都规划》2018年第3期）
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