国际上城市化是以发展特大城市为主要路径吗?丨城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第八期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

徐勤贤 中国城市和小城镇改革发展中心副研究员

近些年许多观点都认为，中国的城镇化道路一定要遵循国际的城市化规律，要走特大城市的发展路径，才有可能实现规模化、集约化和效益最大化。从表面上看，似乎有一定的道理。持有这种观点的学者用东京、首尔、纽约和伦敦等城市举例。当然对于一些人口众多的发展中国家来说，发展特大城市还真是比较普遍。例如印度的孟买、德里、加尔各答、班加罗尔以及巴西的圣保罗、墨西哥的墨西哥城、埃及的开罗等都是人口1000万以上的城市。好像发展中国家特大城市的发展路径更为明显一些。

暂时先抛开发达国家的案例不说。仅就世界上其他发展中国家特大城市的发展来看，出现的问题确实不少，带来的城市病问题，比如城市贫困、贫民窟、公共卫生和安全问题、黑社会、环境严重污染等等，甚至影响到了这些国家的发展，教训惨痛。在一些经济学家眼中，所谓的中等收入陷阱也是这些国家的人口过度向特大城市集中所导致的。如果从吸取教训的角度出发，中国在城镇化道路的选择上，似乎应该避免这种发展路径。

我们研究中国的城镇化进程和城市发展问题，绝大部分观点是赞同学习借鉴发达国家经验的。我们可以把欧美发达国家的城市规模拿来分析，可能得出的结论与以往的主观臆测有很大的区别。例如，美国人口3.27亿，但是最大的城市纽约市的人口862万，百万人口以上的城市只有10个。欧盟国家没有千万人口以上的城市，英国人口6600万，最大的城市伦敦的人口为870万，其他百万人口的城市只有一座109万人的伯明翰。德国人口8270万，最大的城市柏林约350万人口，人口超百万的城市只有4座。法国人口6712万人，虽然巴黎大都会区人口约1200万，但巴黎市仅为248万。如果再看看东亚国家，日本、韩国也经历过城市化高速增长期，东京确实是千万人口以上的城市，而首尔市有976万人口，接近千万，两市主城区人口和北京、上海差不多。日本没有500-1000万人口的城市；日韩300-500万人口的城市分别只有1个横滨（373万人）和1个釜山（344万人），100-300万人口的城市分别只有10个和8个。其他都是中小城市。

当然我们还可以在这些国家的人口总规模下来看看不同规模城市的数量，这样比较可以更清晰地对城市发展路径做出判断。例如，英国、法国、德国的总人口均不到1亿，而日本总人口仅为中国的约1/10；我们再看一下他们的城市规模，英、法、德没有1000万以上的城市，而100万以上的城市分别是2个、4个、4个，人口50-100万的城市分别有5个、7个和9个；日本1000万以上的城市仅1个，300-500万的城市1个，100-300万的城市10个，而50-100万的城市17个。从中小城市的数量看，英、法、德20-50万人口的市分别为18、20和26个，5-20万人口的市分别为26、87和147个；而日本有80个人口20-50万的市，410个人口5-20万的市。可见，这四个国家中小城市的数量比较多。相比之下，中国的设市城市仅仅为674个，以14亿总人口、8亿城镇人口为基数，即使算上1000多个镇区人口超过５万人的小城镇，中小城市数量还是太少。

从这些数据可以看出，一是特大城市并不是城市化道路中唯一可选择的发展路径。二是数量众多的中小城市才是发达国家城市化格局的主要载体。三是中国的大城市和特大城市在相对人口规模的比较下，数量明显偏多。四是中国的中小城市和小城镇在城镇化高速增长期所发挥的作用还有待大幅度提高。

其实研究发达国家的城市化路径，最值得借鉴的是围绕着大城市形成的大中小城市协调发展的格局。学界也把这种现象普遍归结为城市群、都市圈，在沿海集中的城市群，也被称作“湾区”。无论是哪一种现象，不外乎是在一个相对较大的空间范围内，一批不同规模的城市，相互间通过产业和功能的互补发生联系。这些城市群或都市圈，有的围绕着特大城市，利用周边的中小城市疏解功能和实现产业以及居住的外溢，有的是真正按照市场规则，依托原有的城市格局，实现了合理分工。在这种格局下，我们可以看到一个现象，就是当人口和要素向一个较大空间范围内集中的时候，既可以促成特大城市的产生，也可以形成不同规模的城市聚集。当然，按照城市发展规律和市场规律，这种规模化集聚有不同的表现形式，最重要的作用是能够实现资源高效利用和降低发展成本。只要是尊重了市场规律，而不是按照行政权力来集中要素和资源，城市化路径的选择可以是多样化的。在这方面，我们更愿意借鉴发达国家的经验，形成不同规模的城市以“群”或者“圈”的模式实现协调发展，而不愿意重蹈发展中国家特大城市“城市病”的覆辙。

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微信编辑：竹书流年