都市圈需要什么样的轨道交通？丨城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第十二期

本期作者：

潘昭宇 中国城市和小城镇改革发展中心

都市圈轨道，英语称Suburban rail或Commuter rail，国际上通常叫市郊铁路、通勤铁路、近郊列车，国内通常称为市郊铁路、市域快轨、城郊轨道等，主要指都市圈内的中心城区与城郊、外围新城、中小城市之间的轨道交通系统，下文都称为都市圈轨道。

都市圈轨道是伴随都市圈而发展起来的，在英国、美国、日本等已有上百年的历史，从国外成熟的都市圈来看，基本形成2000公里左右的规模、每天承担1000万-3000万人次的客运量。比如东京都市圈轨道（JR、私铁）超过2000公里、日均客运量约3000万人次，巴黎都市圈轨道（RER、Transilien）达到1867公里、日均客运量约350万人次，伦敦都市圈轨道达到3650公里、日均客运量约700万人次。与国外形成鲜明对比的是，截至2018年底，我国统计的都市圈轨道全国仅有约1300公里（包括中国城市轨道交通协会统计的市域快轨500公里、利用铁路资源开行市郊列车的1100公里，二者有部分重叠），还不如国外东京、巴黎等一个都市圈轨道的规模。以北京、上海为例，北京都市圈轨道目前仅有182公里、上海也仅有56公里，与国外成熟都市圈相比差距甚远。

那么我们需要反思的是，造成我们都市圈轨道发展不足的原因是什么，我们的都市圈轨道究竟差距在哪里、问题出在哪里？

首先，都市圈发展的制度性障碍制约了我国都市圈轨道的规模。国际上东京、纽约、巴黎、伦敦都市圈轨道可以覆盖50公里左右的都市圈范围，最远可达70-100公里，远大于中心城区范围，美国前十大都市圈中有5个都市圈都是跨越州界，而我国目前尚未形成都市圈的管理体制。我国的城市都是按行政辖区来管理，轨道交通也是各自管辖范围内的事情，这就造成同一都市圈但不同行政辖区的轨道难以延伸和通达，客观上制约了都市圈轨道的发展，比如比邻北京的北三县、廊坊等轨道缺失便是例证。同时，我国城市过去以来的土地开发模式也有很大制约，建设用地主要集中在中心城区，且呈现“圈层式”、贴边往外拓展，对外围郊区、新城等建设开发引导不足，客观上制约了都市圈轨道延伸和功能发挥。

其次，我们以延长地铁来替代都市圈轨道，造成资源浪费和超长的出行时间。都市圈轨道是介于城市轨道与城际铁路之间的轨道交通，从服务范围、技术标准与地铁都有所区别，如下表所示。从国际经验来看都市圈轨道主要服务通勤圈、覆盖距离市中心约50-70公里的范围，地铁主要服务中心城区、在市中心10-15公里范围为主。国际上东京、纽约、伦敦、巴黎等都市圈轨道大致是其地铁规模的4到9倍，日均客运量的2到4倍，比如东京地铁约300公里、都市圈轨道约2000公里，巴黎地铁215公里、都市圈轨道1867公里，伦敦地铁402公里、都市圈轨道达到3650公里。与国际相比，我国目前呈现都市圈轨道与地铁倒挂的关系，比如北京、上海地铁分别达到617公里、669公里，已远超国际一线城市地铁规模，但都市圈轨道仅有182公里、56公里。这就带来我们的地铁不断向外延伸、线路长度不断延长。国际上一条地铁线路一般在10-20公里左右，而我们的地铁线路40、50公里都司空见惯，使得地铁承担了本该由都市圈轨道承担的功能。相比都市圈轨道，地铁速度慢、设站间距小、发车频次高，地铁往郊区延伸造成一条40-50公里的地铁线路全线不同区域客流不均衡、运营也不经济，造成资源浪费。而且更主要的是，地铁超长线路导致全线速度慢、运行时间长，根本达不到都市圈轨道的长距离、快速度服务要求。比如号称世界上最长的地铁上海地铁11号线全长82.4公里，乘坐全程时间在2小时左右，难以满足居民1小时通勤出行需要。

都市圈轨道与高铁、城际、城市轨道的比较

类型	服务范围	设计速度（公里/小时）	平均站间距（公里）	线路长度	供电模式	乘坐方式	敷设方式	平均工程造价（亿元/公里）
高速铁路	跨区域交通联系 （大于300公里）	250-350	30~60	>300	交流 AC25kv	座位	地面或高架为主	1~1.5
城际铁路	城市群主要城市之间 （300公里以内）	160-200	5~20	>100	交流 AC25kv	座位	地面或高架为主	0.8~1.1
都市圈轨道	中心城区与卫星城、外围组团 （50~70公里以内）	100-160	3~7	30~80	交流AC25kv或 直流DC1500v	座位为主	地面或高架为主	0.7~1.5
城市轨道	中心城区内 （15公里以内）	80-100	0.5~1	<40	直流 DC1500v	站位为主	地下或高架为主	轻轨：2~3 地铁：6~7

注：“平均工程造价”包括直接工程费用及车辆购置、不含征地拆迁

再次，我们已经运行的都市圈轨道距离真正的都市圈轨道还有不小差距。我们与国外的差距不仅是都市圈轨道规模小，还在于全国已经开行的这1000多公里大部分都达不到服务水平要求。都市圈轨道的特殊性在于覆盖范围广、居民乘坐距离长、早晚高峰出行非常集中。由于人们对通勤出行时间要求一般不超过1小时，所以都市圈轨道要求速度快、早晚高峰发车间隔不能太长。国际上一般都市圈轨道的最高速度达到130-160公里/小时，早、晚高峰期发车间隔都小于10分钟，如日本东京都市圈轨道JR（Japan Rail，日本国铁）最高速度达到130-160公里/小时、高峰最小发车间隔仅2-3分钟，巴黎都市圈轨道RER最高速度达到140公里/小时、高峰发车间隔也仅3-5分钟。反观国内，除上海金山线、成都成灌线、温州S1线等新建线路外，受制于线路、车站能力，国内的都市圈轨道普遍运行速度慢、发车间隔长，难以满足居民通勤出行需要，也就导致客流吸引力不足、客流效益较差、运营亏损严重。如北京S2线全线77公里、全程时间需要近2小时，高峰期仅发送2趟、发车间隔超过1个小时，全天乘坐的旅客仅有几千人，距离真正意义上的都市圈轨道差距甚远。

最后，我们的都市圈轨道的发展模式还需要改革创新。国外都市圈轨道大部分是利用铁路线路，通过适当改造、新建、延申成为都市圈轨道，并且近郊及城区大多都采用专用的轨道线路和车站,尽可能实现都市圈轨道与城市轨道融为一体，如日本、德国部分城市将都市圈轨道与地铁的信号系统、车辆制式、供电模式、建筑限界等进行统一，实现都市圈轨道与地铁的跨线直通运行，从乘客乘坐的角度基本上体会不到二者的区别，大大提升服务体验。我国目前开通运营的1300公里都市圈轨道，除成都成灌线、温州S1线等个别地方为新建轨道外，绝大部分都是利用干线铁路开行市郊列车，由于当前阶段我国干线铁路还承担相当一部分的长途运输功能，利用铁路开行市郊列车能力就严重受限，所以出现上面提到的早晚高峰发车间隔不足。此外，我国的铁路都由铁路总公司主导，而都市圈轨道主要是地方事物，铁路企业与地方之间的沟通协调也存在一定体制性制约。

东京地铁与都市圈轨道（JR、私铁）跨线直通情况

十九大报告提出实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。都市圈是城镇化进程中产业发展及空间重构的关键阶段，都市圈轨道是支撑都市圈发展、解决出行难题、缓解交通拥堵的必然选择，也是带动产业发展、完善公共服务的重要纽带。2017年，国家发改委等五部委已联合发布《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号），从国家层面已经明确都市圈轨道的基本概念、发展方向、规划建设要求等，国内北京、上海、广州、成都、重庆等也在持续推进，北京平谷线、广州18号线等一批真正意义上的都市圈轨道正在有序开展。未来我们应站在都市圈的视角，首先是要建立完善的都市圈行政管理体制，其次要不断总结国际经验和我国的实践探索，尽快建立适合我国国情和发展阶段要求的都市圈轨道发展模式，重点解决好都市圈轨道的规划布局、运营服务、与地铁的便捷衔接、与城市的融合发展等关键问题。

中国城市和小城镇改革发展中心 潘昭宇

2月20日

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