户改系列之三： “户改”可以释放城市以及国家的经济活力丨城市百问
前言
目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。
因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。
于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。
希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。
编者
总第二十七期
本期作者：
李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家
我过去在中央农村政策研究室和国家体改委农村司工作过，也多年参与了有关农村文件的起草。感受最深的是，如果从农村的角度去谈城市问题，去谈户籍管理制度的改革问题，去谈农民的利益等问题，很难得到城市管理者的认同。因为一方面事关城市居民的既得利益，另一方面管理者大多也是站在城市的立场来看待农村问题。
从城市发展的历史可以非常清楚地看到，城市的活力来自于移民。毕竟城市化的过程来自于农村人口向城市的迁徙，这是人类历史发展的必然规律。中国正经历着世界最大规模的城市化进程，也正面临着数以亿计的农村人口以流动就业的方式向城市迁徙的过程，当然这种迁徙目前还是候鸟式的，就业在城市，长期的定居预期仍然在农村。但是这种迁徙的格局正在发生深刻的变化，农业转移人口和外来城镇间流动人口的就业预期在城市无限的延长，举家迁徙的人口越来越多，候鸟式的流动性变化逐渐开始向就业地集中，逐渐地从农村中脱离出来。二三代农业转移人口基本上无法回到原来的乡村生活。他们已经开始适应了在城镇永久定居的生活。因此，探讨农业转移人口市民化问题，已经不再是农村的问题，而是城市如何面对的问题，他们对城市会带来什么样的未来？
研究一些发展中国家陷入中等收入陷阱的经历，其中很重要的原因之一是过度城市化。大量的农村人口抛弃了农村的土地进入城市，由于没有充分的就业，由于举家迁徙，由于没有任何制度的约束和限制，在城市形成了大量的贫民窟。城市贫民窟问题突出，引发了公共安全和卫生问题、就业问题、环境污染问题、黑社会和吸毒问题，以及贫困人口过度集中等一系列的问题，给发展中国家的城市治理带来了巨大的压力。同时也造成了城市人口的两极分化，带来了社会矛盾的激化和社会阶层的严重对立。当我们看到外来人口涌入城市的时候，无论是城市的管理者，还是城市居民都会有一种心理上的排斥，宏观上担心中国出现贫民窟，微观上担心周边原有的生活秩序会被打乱，也会带来社会治安和环境污染等问题，更担心的是既得利益被分沾。
其实我们可以换一个角度去认识外来人口和农民工的问题。首先在中国出现大规模的贫民窟现象已经是不可能，原因是中国的土地管理制度没有可能产生大面积贫民窟的空间基础。集体土地管理制度，把大量的土地管理责任划分到村庄，没有足够面积的公地可以被外来人口乱占。城市治理之严苛，特别是对外来人口的各种管理也不可能给乱搭乱建创造任何条件。其次是在中国农业转移人口和外来人口进入各类城镇是以就业为导向，而不是盲目地选择在城镇定居，因为中国农民天生俱来的稳定和安全感，要求他们看重就业机会，不会无目的盲目流动。再次是户籍管理制度和土地管理制度仍然在发挥作用。前者对于落户的严格限制，特别是对人口流入地区的种种落户的约束条件，在很大程度上打消了农民举家迁徙的预期。而后者由于家乡的承包地和宅基地的拉力，至少在农业转移人口就业遇到了危机时，还可以回到家里继续从事农业，还可以保有生计。
从城市人的角度出发，我们还可以更为积极地看待外来人口和农业转移人口的贡献。他们已经是城市不可或缺的劳动力就业大军，他们所从事的就业岗位，已经为城市创造了无数的GDP和财富。历年春节前后，外来人口的返乡几乎会导致所在城市服务业的停摆。如果从提升城市服务业质量来看，外来人口是否有长期稳定的就业预期则显得更为重要。目前各大城市从事传统服务业，包括快递人员，没有谁在城市有长期发展的预期，所以他们只能从事年轻和简单的体力劳动。因此也不会过多地培养自己的就业技能。服务业质量严重低下，与服务业就业人口的短期行为有直接的关系。而造成短期行为的则是我们已经远远落后于时代脉搏的户籍管理制度。
外来人口可以激发城市的活力，给城市的人口结构赋予新鲜的血液。仅从年龄结构上看，北京和上海的户籍人口老龄化率（60岁以上）分别为24.8%和33.1%，其中65岁以上的户籍人口老龄化率北京为16.4%、上海为21.8%，但是加上了外来人口，老龄化率（65岁以上）为10.9%和14.3%，分别下降了5.5和7.5个百分点。而在上海的外来务工人员平均年龄仅为32岁。从就业岗位的选择上看，外来人口几乎填补了绝大部分工业企业和创新产业以及传统服务业的就业岗位。
很多城市制定人才政策的时候，对于年龄和学历有限制，超大城市甚至将学历标准制定得很高，而且还提出了限制人口进入的政策。可是如果对创新产业有所了解，几乎所有的IT产业都是劳动密集型产业，都需要大量的白领劳动力。而城市对外来人口就业年龄的限制也大多是短板。因为成熟的就业期基本是在35-60岁期间，而35岁以下的年轻人就业更多的是依靠体力。从另一个角度看，能够从家乡和传统的就业岗位走出来，去寻找更为广阔的就业空间，也能够证明他们的活力和闯天下的精神。反观我们一些城市管理者的认定，重点放在了外来人口已有的成绩和学历，而忽视了人才的最基本定义还是来自活力。之所以移民国家和移民城市最富有活力和增长潜力，原因大多在于此。
对于城市来说，释放户改潜力还可以增加就业。我国长期以来的人口政策以及城市化进程的加快，新出生儿童的比重下降会导致户籍口径下的儿童数量会出现断崖式下跌。直接影响到我国的幼儿教育和中小学教育资源会严重过剩。曾经有调查，上海和北京的外来人口充分地利用了现有的教育资源，使得从事教育就业岗位的人和已经投入的教育基础设施不会处于闲置。城镇化进程加快的最大的好处，就是在城市中提高服务业的发展水平，通过城市人口的增加，提供相互服务的就业能力。未来我国将从工业化的中期阶段向中后期过渡，期间容纳就业的主要模式应该是实现从工业就业向服务业就业转变。就业增长的最大潜力集中体现在创新经济和服务经济中，而服务经济既有高端服务，同时又有传统的服务行业。然而从当前我国的城市治理方式中可以看到，服务业就业潜力还没有完全得到释放，原因在于城市的包容性低和粗放模式大大压抑了服务业就业水平的提高。重点在于我们的城市管理者对于服务业就业的认识还停留在过于高大上的格局中，严重忽视了适应城市化发展水平的各种传统服务业就业长期存在的旺盛需求。
加快城市化的发展，推进户籍管制度改革，还会带动消费需求和投资需求，会更有效地提高基础设施的利用效率。我国目前的经济增长速度放缓，中产阶级和中等收入群体人数增加的速度下降。由于各种原因导致经济增速下滑，必须通过释放新的消费和投资潜力才可以继续维持较高速度的增长。而其中最有效的手段是推进城市化进程，通过城乡人口结构的转变，提升新型城镇化质量，来实现对经济增长的拉动作用。2亿多在城镇就业的存量农业转移人口，将近8000万的城镇间流动人口，还有未来预期将进入城镇化进程的2亿农村人口，将会是巨大的投资和消费的动力。他们将把长期的消费和投资预期从农村转向城市，会带动住房市场和实体经济的发展。期间，加快户改，解决存量农业转移人口的市民化，将是刺激经济增长最有利的手段。妥善解决户改问题引发的社会矛盾最小。目前能够释放广大群体的利好而激发活力的手段除了减税之外，就是城镇化政策，让上几亿的人口通过享受城镇化利好来带动经济增长。这项政策通过释放活力而形成的增长效应，应该不亚于当年的大包干政策，也是国内外有识之士一致认同的中国城镇化红利。未来我国城镇化率的增长速度将会放缓，但是提升城镇化质量还有较大的空间。如果通过政策诱导，有效激发存量的农业转移人口，通过落户释放城镇化红利，中国的经济增长至少还可以有15-20年的较高速度的上升期，而同时伴随着常住人口城镇化水平的提高，也可以通过城镇人口稳定的增加，防止中等收入人口出现断崖式下跌而压抑增长的潜力。这是当前中国经济增长和城市经济活力增加的最好的一张牌，需要及时打出才能有效地发挥作用。
往期回顾
中国城市和小城镇改革发展中心为国家发展改革委直属事业单位，长期致力于长期承担城镇化、城市发展、城乡融合及相关领域的政策研究和决策咨询工作，在城市规划及其他相关领域具有深厚的研究积淀，完成中央、国务院相关部门委托课题研近百项。公开发布大量城乡研究系列报告，发挥智库引领社会作用。曾参与编制十九大报告、中央城市工作会专题研究、《“十三五”国民经济社会发展规划》、《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》等国家级重要规划报告。
联系我们：010-68535028
contact@ccud.org.cn
或长按下方二维码联系“城镇化学院小秘书”
本文来源：城市中国网
注：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。
————————————
微信编辑：竹书流年